陳錫文：農業(yè)農村改革發(fā)展關注三大問題

過去三十多年來，我國在“三農”領域創(chuàng)造出一系列重大的制度變革，推動改革發(fā)展不斷取得新成就，制度創(chuàng)新也應成為今后三農工作繼續(xù)發(fā)展的核心。

當前，農業(yè)農村改革發(fā)展的進程中還存在許多問題，解決這些問題的難度也很大，農業(yè)農村改革注定是一個長期的過程。近日，中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文在《經濟日報》上撰文指出，在農業(yè)農村發(fā)展和富裕農民方面受到較多關注的有三大問題:一是糧食安全和主要農產品供給問題;二是農村的土地制度和農業(yè)經營體制問題;三是城鎮(zhèn)化進程中農民變市民的問題。

糧食安全和主要農產品供給問題

當前，我國農業(yè)生產呈現出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢。但要看到，農業(yè)仍然難以滿足經濟社會發(fā)展和人民生活水平提高的需要，我國農產品總體上還是供不應求，糧、棉、油、糖、肉這幾大農產品都需要從國際市場上進口。

據陳錫文介紹，2011年，包括大豆在內，我國從國際市場上進口的糧食是5800多萬噸，相當于1160多億斤，相對于2011年國內的糧食總產量11424億斤，進口的糧食超過國內糧食總產量的十分之一。其外，2011年我國還進口棉花331萬噸，進口植物油674萬噸，進口食糖200萬噸，進口豬肉量接近100萬噸。如此龐大的進口農產品數據讓使得我國糧食安全和主要農產品供給問題顯得愈來愈突出。

陳錫文分析稱，我國共有18.2億畝耕地，再加上復種指數，正常年景可達到23.5億畝左右的農作物播種面積。其中，16.5億畝用于播種糧食。以2011年680多斤的糧食畝產量計算，現有的16.5億畝糧食播種面積是不可再減少的。糧食之外，我國油料的播種面積大約2.1億畝、棉花7000多萬畝、糖料約3000萬畝、蔬菜瓜果3.2億畝，如果再加上麻、茶、藥等，目前我國很難通過調整種植結構來改變國內大豆等產品供不應求的狀況，因為其他農作物的播種面積也很難減少。

大豆是我國進口最多的農產品品種，近年來，我國進口大豆和植物油的數量激增，2010年進口大豆是5480萬噸，2011年是5264萬噸，今年預計會超過5500萬噸，如果加上國內不足1500萬噸的大豆產量，今年我國大豆產量與進口量預計總和為7000萬噸。我國大豆的自給率已經不足20%。

陳錫文分析表示，如果要通過增加耕地來替代大豆和油料進口，按照我國目前大豆畝產254斤、8畝地可生產1噸大豆計算，那么5500萬噸大豆缺口至少需要自種4.4億畝播種面積;如果按照國內菜籽油畝產量85斤計算，700萬噸植物油缺口至少需要自種1.6億至1.7億畝播種面積。這說明，我們需要使用6億至7億畝的境外播種面積才能維持當前的現狀。按照土地產能來計算，我國的播種面積缺口達到20%，這正是中央為什么反復強調要守住18億畝耕地的紅線、為什么強調要加強農田水利基礎設施建設、為什么強調要加快推進農業(yè)科技進步的重要原因。

此外，陳錫文還指出，解決當前的糧食安全問題需要我們轉變思想觀念。以大豆為例，不論誰種大豆，在哪里種大豆，都需要經過市場的買賣。從這個意義上講，如果全球主要農產品總量能增長，我國的糧食安全水平就能得到相應提高，至于誰種大豆則是相對次要的問題。因此，我國還可以采取向其他國家提供經濟、技術援助的方式來保障我國的糧食安全。目前，我國已經在14個非洲國家開展了農業(yè)技術援助，開展了100多個項目。非洲有很大的種植潛力，目前整個非洲小麥的進口量超過自身需求的45%。把非洲的供給量提高了，全球糧食總量就會提高，就會促進糧食價格穩(wěn)定，也利于提高我國的糧食安全水平。

農村的土地制度和農業(yè)經營體制問題

農村的土地制度和經營體制問題是當前的熱點問題。土地問題既關系到農民的切身利益，又關系到國家的宏觀經濟，還關系到國家的長遠發(fā)展。我國要借鑒其他國家與地區(qū)的經驗，建立符合我國實際的嚴格的土地法律制度。

陳錫文在文中指出，當前，我國征地過程中出現了一些矛盾和問題。比如，一些地方征地的補償較低，有些地方為了招商引資出臺低地價甚至零地價，造成工業(yè)用地價格偏低，對農民的征地補償水平就被壓低了。這不僅有損農民的利益，也會不利于企業(yè)自身的發(fā)展和集約用地。我國之所以成為世界工廠，工業(yè)用地低價在其中起了較大的作用。然而，發(fā)展階段已經發(fā)生了改變，應當有所變革。

5月，陳錫文在清華大學演講時也表示，征地現象在全世界范圍普遍存在，只不過人家范圍較小。在界定公共利益方面，日本采用窮盡法。而美國、加拿大則沒有明確法律界定，兩國的征地程序是首先政府發(fā)出征地的公告，如果被征地者始終不理，則政府可以通過法院起訴，而法院則要求政府說明為何這種征收是出于公共利益，由當地老百姓組成的陪審團根據常識進行判定。

對于農村土地問題，陳錫文表示，一是農民承包地由于承包關系具有一定的不確定性，導致農民不愿意投資土地。另一個更大的問題則是征地，給農民的補償太低。

推進征地制度改革是一件大事，一頭連著農民利益，一頭連著工業(yè)和城鎮(zhèn)建設。應該看到，我國經濟發(fā)展水平有了很大提高，不能再靠犧牲農民土地財產權利降低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本，有必要、也有條件大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例。當前，有一些解決辦法值得加以研究和借鑒，比如不改變所有權而轉變土地用途的方式，像北京西郊的香格里拉大酒店是上世紀80年代發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)時建立的，土地所有權至今仍屬于四季青鄉(xiāng)，在這種方式下，土地的使用符合政府規(guī)劃，不僅酒店正常運營，農民還能收取租金或者得到分紅。

陳錫文表示，不論是農民的土地還是國家的土地，都應該按照規(guī)劃使用。一方面，政府應該引領社會制定出科學、公開、公正的規(guī)劃，履行好政府的職能。同時還要從實際情況出發(fā)，把握好規(guī)劃中經濟總量的閥門，決不允許違反規(guī)劃的建設發(fā)生。政府應該只管規(guī)劃和土地的用途，從所有權屬的問題中脫身出來。

例如，上海國土部門已經在個別地區(qū)試點嘗試農村集體建設用地開發(fā)不采用征地模式，農民可以以出租、入股形式參與土地開發(fā)。對于這種模式，陳錫文表示需要有個市場機制，用地企業(yè)在農民入股比重和租金問題方面都必須跟農民談判，政府則負責制定公開、科學的規(guī)劃，逐步從利益爭奪的焦點中退出，慢慢變成監(jiān)管和仲裁者的角色。

但是另一方面，對于政府制定出的規(guī)劃，無論是土地所有者還是使用者都應當服從。世界上任何一個現代國家在土地管理問題上，都有依據規(guī)劃制定的用途管制，即使是土地的所有者也應當在政府規(guī)劃的合法范圍內使用土地。

城鎮(zhèn)化進程中農民變市民的問題

陳錫文指出，城鎮(zhèn)化進程中農民變市民的問題非常復雜。當前，要考慮兩個重要問題:第一，怎么讓已進城的農民融入城鎮(zhèn)。第二，農村還有大量人口，如果繼續(xù)進入城鎮(zhèn)，農民變市民的問題就一定要有一個長遠的頂層設計。

2006年，中央提出，要做好農民工工作，保障農民工的合法權益。經過調查研究后提出一些問題，比如工資保障問題、勞動保障問題、隨遷子女就讀問題等，并逐漸探討出相應的政策。特別是今年國務院辦公廳公布積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的意見，意見有兩個最大亮點:一是分類指導城鎮(zhèn)戶籍制度改革;二是明確必須保障農民的土地權利?？傮w而言，制度和社會氛圍對農民工越來越善待。

有的國家在城市化水平不太高的時候就建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度。等到大規(guī)模開始城鎮(zhèn)化進程的時候，由于解決了社保問題，農民進城沒有增加太多負擔。比如日本，明治維新以前已經實行農村土地的長子繼承法，不允許分割。次子、末子如果想留在家中，就只能做長子的“長工”。所以，明治維新一開始，政府就意識到要考慮對沒有財產的農家次子、末子在進入城鎮(zhèn)后的社保問題。于是，政府推出一系列社會保障制度，一些有實力的公司推出了終身雇傭的制度，向雇員提供基本食宿和一定的社會保障。等到了城鎮(zhèn)化大規(guī)模推進的過程中，農民無論在城市還是在農村都有社會保障。

有的國家在早期沒有建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度，但在城鎮(zhèn)化過程中建立了過渡性制度。比如泰國曼谷大約有300萬農民工，市政府針對不同打工目的的農民建立了相應的制度。到曼谷來打工的農民，一部分人賺了錢以后要回到家鄉(xiāng)，一部分則希望將來成為曼谷市民。針對第一種情況，農民工進城在勞工局登記、繳納工傷保險就可以，不需要繳納養(yǎng)老保險等社會保險。針對第二種情況，農民工進城要在勞工局和社保局都進行登記，之后個人和用人企業(yè)按要求繳納各種社保費用，繳滿8年以后便可以享受與曼谷市民同等的待遇。這樣的政策設計很有序，讓農民自己做選擇。與此同時，這8年也給了社會足夠的消化時間。

相較于國際上比較成功的城鎮(zhèn)化經驗，我國缺乏這種過渡性的制度安排。因此，為了解決這個問題，我們必須抓緊時間做好制度設計，通過合理引導人口的流向、解決農村轉移人口的當前利益和長遠生計等問題，以求在城鎮(zhèn)化過程中，城鄉(xiāng)社會更加和諧，農民也有更多的自主選擇權。