我國物流園區(qū)發(fā)展布局的規(guī)范化管理研究

摘要：針對我國目前在物流園區(qū)的宏觀規(guī)劃布局、運行和管理等方面存在的困難和問題，從宏觀政策、技術(shù)標準、扶持和管理手段等方面。提出了在國家層面上從整體布局和規(guī)劃的角度規(guī)范引導(dǎo)和推動物流園區(qū)發(fā)展的思路。

關(guān)鍵詞：物流園區(qū)；發(fā)展布局；規(guī)范化管理

中圖分類號：F719 文獻標識碼：A

文章編號：1002－3100(2012)01－0046－03

物流園區(qū)作為集約利用土地、整合物流資源、聚集物流服務(wù)的重要物流節(jié)點，近年來得到了快速的發(fā)展，其實，我國的物流園區(qū)發(fā)展歷史并不長，深圳鹽田平湖物流基地作為國內(nèi)第一個物流園區(qū)始于1998年，迄今為止的10余年問，雖然有浙江傳化物流基地、上海外高橋保稅物流園區(qū)等各具特色的物流園區(qū)逐漸涌現(xiàn)，但在發(fā)展的過程中陸續(xù)暴露出不少問題，如規(guī)劃不甚科學(xué)、運營主體不夠明確、用地較難落實、政策不夠到位、區(qū)域系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性不強、企業(yè)入駐率不高等。由于物流園區(qū)涉及面廣，政策環(huán)境和地理環(huán)境復(fù)雜，且具有戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性、高投入長回報性特點，盲目地一哄而上、大十快上，只會造成重復(fù)建設(shè)、無序競爭，給巨額的投入造成巨大的風(fēng)險，且無助于滿足社會的物流服務(wù)需求。因此，可以預(yù)見，關(guān)于物流園區(qū)如何發(fā)展、如何定位、如何運作的問題在最近一個時期內(nèi)仍將是物流行業(yè)急需理清和解決的熱點和重點問題之一。

單個物流園區(qū)的規(guī)劃技術(shù)經(jīng)過幾十年的國內(nèi)外理論和實踐發(fā)展已經(jīng)相對成熟，而如何在我國現(xiàn)行的行政管理體制下，在國家層面上用規(guī)范化的思路對物流園區(qū)進行整體的發(fā)展布局和政策設(shè)計，還是一個全新的命題，筆者就此提出幾點建議，希望通過以宏觀政策為基礎(chǔ)、以技術(shù)標準為支撐、以科學(xué)規(guī)劃為導(dǎo)向的模式，推動我國物流園區(qū)健康發(fā)展。

1 進一步明確物流園區(qū)的定義和基本特征

2008年中國物流標委會曾推出了由上海市標準化研究院等單位起草的《物流園區(qū)分類與基本要求》國家標準(GB／T 21334-2008)，首次對物流園區(qū)進行了分類，并對不同類型的物流園區(qū)給出了基本的指標要求，為當(dāng)時各地的物流園區(qū)建設(shè)熱潮提供了基礎(chǔ)性的依據(jù)和指引。但應(yīng)該看到，該標準立項和起草時期，全國在運營的物流園區(qū)還僅有幾十家，更多的是還在規(guī)劃中，而規(guī)劃數(shù)據(jù)往往是從相對理想化的角度考慮，并常需要通過幾個階段才能最終建設(shè)完成，因此就導(dǎo)致了以這些規(guī)劃數(shù)據(jù)為參考的國家標準與最終實際建成運行的一些物流園區(qū)之間出現(xiàn)了一定的偏差。比如，GB／T 21334要求物流園區(qū)的面積宜不小于1km²，但在發(fā)改委和中物聯(lián)組織的第一次全國園區(qū)調(diào)研中，有占地面積數(shù)據(jù)的130家物流園區(qū)中有47％占地面積在0.1～1km²之間，“物流園區(qū)服務(wù)和評估指標”標準研究課題組的調(diào)研也表明，目前運行情況較好的物流園區(qū)中有半數(shù)以上面積在1km²以下。這說明1km2的最低指導(dǎo)線在實際運行中可能有些偏高。

因此，在現(xiàn)階段迫切需要解決的問題之一是根據(jù)近幾年已投入運營的物流園區(qū)的實際情況，修正和進一步明確對物流園區(qū)的界定，如物流園區(qū)的最小占地面積、用于物流業(yè)務(wù)的面積占比、物流業(yè)務(wù)規(guī)模等。只有在此前提下，才有可能根據(jù)物流園區(qū)、物流中心和物流企業(yè)的不同特征區(qū)別性地給予扶持和管理。

2 科學(xué)識別和保證園區(qū)核心業(yè)務(wù)。切實保護產(chǎn)業(yè)發(fā)展根基

物流園區(qū)內(nèi)真正開展物流業(yè)務(wù)部分的大小是體現(xiàn)園區(qū)存在意義的重要方面。但目前很多物流園區(qū)都存在實際物流業(yè)務(wù)面積不足的問題，這主要有兩方面的情況，一種是園區(qū)開發(fā)方在土地審批之初就拿物流做幌子以獲取土地，實際運作中就會盡量壓縮物流業(yè)務(wù)用地；另一種是由于園區(qū)運作初期入駐物流企業(yè)不足或物流業(yè)務(wù)收入偏低而不得不以商業(yè)收人來養(yǎng)物流業(yè)務(wù)，這是因為物流園區(qū)本身需較大投入，而物流業(yè)務(wù)收入往往在短期內(nèi)難以沖抵投入的成本。中物聯(lián)2008年調(diào)查的225個物流園區(qū)中，總投資在10億元以上的占39.1％，說明物流園區(qū)的初期投資較高。但從當(dāng)前物流園區(qū)的業(yè)務(wù)收入來看，主要來自于庫房／貨場租金等基本收入，以及配套設(shè)施租金／管理費、各種增值服務(wù)費、物業(yè)管理費和辦公樓租金等周邊服務(wù)收入，而這些收入目前對很多園區(qū)來說是不足以構(gòu)成理想的投資回報的。這在客觀上造成了一些園區(qū)運營方急功近利，在園區(qū)內(nèi)大量開發(fā)寫字樓、酒店等商業(yè)項目用于營利。

但不管從物流園區(qū)的角色定位，還是從發(fā)展的持續(xù)性來看，以物流為核心的業(yè)務(wù)應(yīng)是物流園區(qū)的主營業(yè)務(wù)，借發(fā)展物流園區(qū)之名圈地進行商業(yè)開發(fā)的行為雖然可能使開發(fā)者獲得更高的收益，但無疑將影響當(dāng)初規(guī)劃中對區(qū)域物流服務(wù)需求的實現(xiàn)，也會在社會上產(chǎn)生對物流園區(qū)發(fā)展不利的負面影響，還可能影響真正的物流園區(qū)獲得土地，應(yīng)通過政策手段堅決予以杜絕。

這時就需要建立一套識別園區(qū)物流業(yè)務(wù)占地的標準，根據(jù)不同園區(qū)的業(yè)務(wù)類型分別進行規(guī)定。該標準可作為評價和監(jiān)管物流園區(qū)的重要手段，對于達不到要求的物流園區(qū)采取一定的處罰措施，從而保證物業(yè)園區(qū)的核心業(yè)務(wù)，保護物流行業(yè)的發(fā)展根基。

3 分級管理，加大政策扶持力度，形成物流園區(qū)發(fā)展長效機制

鑒于物流園區(qū)對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的帶動作用，各地對推動物流園區(qū)建設(shè)都具有較高熱情。中物聯(lián)2008年開展的第二次園區(qū)調(diào)查表明，政府規(guī)劃、企業(yè)主導(dǎo)開發(fā)是最主要的物流園區(qū)開發(fā)形式，占全部園區(qū)的60.8％，尤以東部和南部沿海經(jīng)濟區(qū)為主，而完全由企業(yè)自主開發(fā)的物流園區(qū)僅占全部物流園區(qū)的15％。但地方政府常因偏重地方發(fā)展而缺乏全局視角，常造成各地園區(qū)規(guī)劃建設(shè)缺乏系統(tǒng)性，易出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)和過度競爭，不利于整個產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

因此，有必要對物流園區(qū)進行分級管理，對重要節(jié)點地區(qū)的物流園區(qū)或?qū)χ苓厖^(qū)域具有重要輻射作用的物流園區(qū)實行國家統(tǒng)一規(guī)劃和扶持運作。發(fā)揮政府力量相對集中的優(yōu)勢，在節(jié)點的設(shè)置、資源的配置、公鐵空運輸資源的聯(lián)絡(luò)與調(diào)配、重點戰(zhàn)略物資與應(yīng)急物資的儲備等多方面形成整體的系統(tǒng)性規(guī)劃布局，扭轉(zhuǎn)區(qū)域物流園區(qū)之間缺乏聯(lián)系、各自為政，無法較好適應(yīng)國家整體物流布局需要和滿足企業(yè)供應(yīng)鏈運作需求的局面，解決資源浪費、銜接不暢、配置不平衡的問題。

在具體操作上，可以借鑒德國和日本等國的做法，將需在國家層面統(tǒng)一布局的物流園區(qū)作為國家或地區(qū)的公益性基礎(chǔ)設(shè)施看待，以政府為主導(dǎo)進行區(qū)域布局規(guī)劃，除土地審批和用地成本方面的政策外，在稅收、專項補貼等方面給予必要的配套政策，緩解物流園區(qū)投入運營后急于快速營利的需求，從長遠發(fā)展著眼，真正體現(xiàn)出對地區(qū)物流發(fā)展的提升作用。對其他層面的物流園區(qū)實行自主規(guī)劃和市場化運作，通過市場的力量實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，形成健康的發(fā)展格局。

4 落實用地政策，減少開發(fā)成本，促進物流園區(qū)持續(xù)健康發(fā)展

用地問題一直是物流園區(qū)規(guī)劃和運營過程中的一個關(guān)鍵因素，也受到各界的廣泛關(guān)注。全國不僅有為數(shù)不少的物流園區(qū)規(guī)劃因為土地問題難以落實，已經(jīng)投入運營的物流園區(qū)也有許多無法完全實現(xiàn)規(guī)劃的用地面積，更有一些物流園區(qū)由于土地成本高而長期處于虧損。土地供應(yīng)對物流園區(qū)的影響主要體現(xiàn)在兩個方面，一是由于用地指標限制，難以獲得所需土地；二是用地成本過高，遠超行業(yè)承受能力，導(dǎo)致園區(qū)物流業(yè)務(wù)運作困難。

物流行業(yè)雖然對整個國家社會、經(jīng)濟生活的平滑運轉(zhuǎn)起著至關(guān)重要的作用，但其本身不是高盈利行業(yè)，尤其是近年運輸成本的不斷增加進一步影響了整個行業(yè)的盈利能力。曾有學(xué)者測算我國物流行業(yè)的整體利潤率約為7％，而在高價過路費和重復(fù)征稅等因素的擠壓下，甚至有評論估計行業(yè)利潤率僅為3％。在這樣的低利潤水平下，完全通過市場化的途徑解決物流園區(qū)的用地問題是不現(xiàn)實的。要想從根本上促進物流園區(qū)的持續(xù)健康發(fā)展，只能在分級管理的基礎(chǔ)上，通過政策明確物流園區(qū)用地的基礎(chǔ)性、公共性和服務(wù)性的特殊性質(zhì)，對需要政策扶持的國家規(guī)劃層面上的物流園區(qū)，在土地審批、地價等方面給予特殊扶持政策，在保證集約利用土地的前提下，降低物流園區(qū)的開發(fā)成本，減少園區(qū)運營主體的后顧之憂。

物流業(yè)被列入十大調(diào)整振興規(guī)劃后，國辦在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進物流業(yè)健康發(fā)展政策措施的意見》(國辦發(fā)[2011]38號)中明確了“加大對物流業(yè)的土地政策支持力度”的政策建議，提出“要在加強和完善管理、切實節(jié)約土地的基礎(chǔ)上，加大土地政策支持力度，科學(xué)制定全國物流園區(qū)發(fā)展專項規(guī)劃，提高土地集約利用水平，對納入規(guī)劃的物流園區(qū)用地給予重點保障”。目前急需的是在各有關(guān)部門的共同努力下，將上述政策落實到位，將政府的土地利用規(guī)劃與物流園區(qū)專項規(guī)劃適度融合，保證公益性基礎(chǔ)性物流園區(qū)用地的落實。

5 制定園區(qū)評估標準，建立園區(qū)監(jiān)管和退出機制

在對起著社會公共基礎(chǔ)設(shè)施作用的物流園區(qū)給予規(guī)劃、土地、經(jīng)費等各方面扶持的同時，還應(yīng)通過制度設(shè)計保證物流園區(qū)的運行、管理和實際發(fā)揮的作用符合社會對其提出的要求。因此，有必要通過技術(shù)標準的形式固化對物流園區(qū)進行考核和評估的方法和程序，從物流園區(qū)提供公共服務(wù)的角度出發(fā)，建立對物流園區(qū)進行綜合評價的指標體系，并根據(jù)貨運型、商貿(mào)型、綜合型園區(qū)在業(yè)務(wù)側(cè)重、信息化要求、輻射范圍等方面的不同特征區(qū)別給出適當(dāng)?shù)囊蟆?/p>

以物流園區(qū)評估標準為工具，建立物流園區(qū)監(jiān)管機制，鼓勵優(yōu)秀的物流園區(qū)，并可適當(dāng)加大扶持力度，對運作情況不理想的物流園區(qū)提出整改措施，并可對連續(xù)數(shù)次無法達到要求的物流園區(qū)采取一定處罰措施，建立能上能下的退出機制，提高物流園區(qū)運營主體的責(zé)任心和能力，推動全國物流園區(qū)的運營效率。