我看統(tǒng)計(jì)自由裁量權(quán)

星期天，電視《庭審現(xiàn)場(chǎng)》節(jié)目播出南京中級(jí)法院開(kāi)庭審理入室搶劫一案，針對(duì)兩名被告人持刀殺死58歲的保姆、捂死13個(gè)月大的嬰兒、劫得現(xiàn)金10萬(wàn)余元的罪行，出庭公訴的檢察官在量刑建議時(shí)喊出了“殺，殺，殺無(wú)赦”。隨后旁聽(tīng)席上響起了如雷的掌聲，足有兩三分鐘。場(chǎng)上公訴人的“殺無(wú)赦”確實(shí)讓人拍手稱(chēng)快，可理性思考后，本人認(rèn)為，檢察官是代表國(guó)家指控罪犯，理應(yīng)保持客觀公正的基本立場(chǎng)，其情緒化的表達(dá)并無(wú)助于案件審理的客觀公正。畢竟少殺慎殺的理念是現(xiàn)代司法文明的表現(xiàn)，即使被告人十惡不赦，其獲得公正審判也是不容侵犯的權(quán)利，法律不允許“未判先決”，何況判決是法院的職責(zé)，且法院對(duì)量刑也有一定的自由裁量權(quán)。

筆者由此聯(lián)想到行政處罰中的自由裁量權(quán)問(wèn)題。行政處罰自由裁量權(quán)指國(guó)家行政機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)規(guī)定的原則和范圍內(nèi)有選擇余地的處置權(quán)利。它是行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行政執(zhí)法活動(dòng)中客觀存在的，有法律法規(guī)授予的職權(quán)。但是，自由裁量權(quán)是把雙刃劍，在提高效率的同時(shí)也容易被濫用。由于自由裁量權(quán)具有較大的主觀性和伸縮性，由此很可能導(dǎo)致對(duì)其的不規(guī)范使用甚至濫用。

自由裁量權(quán)使用之“怪”現(xiàn)象

事實(shí)上，在統(tǒng)計(jì)行政處罰中同樣面臨著如何正確使用自由裁量權(quán)的問(wèn)題。筆者結(jié)合近年的統(tǒng)計(jì)執(zhí)法實(shí)踐，現(xiàn)就在自由裁量權(quán)使用過(guò)程中可能出現(xiàn)的一些問(wèn)題試做如下歸納。

現(xiàn)象一：“不同罰”。《統(tǒng)計(jì)法》雖規(guī)定了處罰數(shù)額和幅度，但規(guī)定的彈性空間較大。如對(duì)于企業(yè)事業(yè)單位拒報(bào)、虛報(bào)、瞞報(bào)的行為，可給予警告、予以通報(bào)、責(zé)令改正、可以并處5萬(wàn)元以下罰款（非情節(jié)嚴(yán)重）的處罰種類(lèi)。如果兩家企業(yè)存在虛報(bào)統(tǒng)計(jì)資料等違法性質(zhì)和情節(jié)基本相同的行為，僅從罰款幅度來(lái)看，對(duì)企業(yè)不予罰款，或者處以1千元罰款，或者處以4.9萬(wàn)元罰款，都在法律規(guī)定的范圍之內(nèi)，都是合法的。因此，統(tǒng)計(jì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)在作出處罰決定時(shí)，對(duì)相同性質(zhì)、相同情節(jié)的統(tǒng)計(jì)違法行為，就可能出現(xiàn)相同情況但不同處罰的畸輕畸重的現(xiàn)象，這在一定程度上違背了合理行政原則。

現(xiàn)象二：“輕罰”。由于法律賦予行政機(jī)關(guān)較大的行政處罰自由裁量權(quán)，便可能出現(xiàn)在違法的情況下可以自由選擇處罰的幅度，導(dǎo)致人情案難以消除，執(zhí)行難以到位。如對(duì)于拒絕提供統(tǒng)計(jì)資料或者經(jīng)催報(bào)后仍未按時(shí)提供統(tǒng)計(jì)資料，以及提供不真實(shí)或不完整統(tǒng)計(jì)資料的行為，依《統(tǒng)計(jì)法》第41條規(guī)定，可適用5萬(wàn)元以下或者5萬(wàn)元至20萬(wàn)元的罰款。可實(shí)際上，常有被處罰人在其違法行為被發(fā)現(xiàn)后，通過(guò)找熟人、疏通關(guān)系，爭(zhēng)取不罰或少罰。而對(duì)于作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，在研究具體處罰時(shí)往往考慮人情因素，或迫于各方壓力，以致在處罰幅度上避重就輕，有時(shí)原本準(zhǔn)備作出罰款的行政處罰決定不得不改為警告處罰。

現(xiàn)象三：“重罰”?！督y(tǒng)計(jì)法》第41條對(duì)統(tǒng)計(jì)罰款行為的“情節(jié)嚴(yán)重”的界定并沒(méi)有統(tǒng)一的解釋標(biāo)準(zhǔn)，而根據(jù)《行政處罰法》第41條規(guī)定：在作出行政處罰之前，未依照規(guī)定向當(dāng)事人告知其享有的權(quán)利或者拒絕聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述、申辯的，該行政處罰決定不能成立，這說(shuō)明“告知”和“聽(tīng)取”是行政處罰決定成立的前提。但實(shí)際中，有的統(tǒng)計(jì)執(zhí)法人員將被查處對(duì)象的態(tài)度不好、言語(yǔ)過(guò)激等理解為“情節(jié)嚴(yán)重”，將其申辯和態(tài)度歸結(jié)為其對(duì)執(zhí)法檢查的配合程度，作為對(duì)其量罰的依據(jù)之一，還有的會(huì)因企業(yè)配合不好、態(tài)度不好等情節(jié)給予5萬(wàn)元以下罰款，顯屬過(guò)重。

正確行使自由裁量權(quán)三步走

在統(tǒng)計(jì)執(zhí)法過(guò)程中，不恰當(dāng)使用自由裁量權(quán)的原因不外乎統(tǒng)計(jì)執(zhí)法人員自身原因及其他人為因素干預(yù)兩方面。自由裁量權(quán)使用不當(dāng)，必會(huì)造成權(quán)力的濫用，影響統(tǒng)計(jì)執(zhí)法效果，因此，在體現(xiàn)法律彈性的同時(shí)，理應(yīng)控制自由裁量權(quán)的使用。

首先，細(xì)化法律制度。可以說(shuō)，《統(tǒng)計(jì)法》是統(tǒng)計(jì)行政執(zhí)法的“根本大法”，而與之配套的法律體系還正在逐步形成和完善。當(dāng)前政府統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)要繼續(xù)建立健全統(tǒng)計(jì)法規(guī)建設(shè)，細(xì)化行政處罰幅度。一是修訂統(tǒng)計(jì)法規(guī)、規(guī)章：建議修訂行政法規(guī)《統(tǒng)計(jì)法實(shí)施細(xì)則》，從而與新修訂的《統(tǒng)計(jì)法》更好地配套銜接。健全北京市統(tǒng)計(jì)行政執(zhí)法的地方法規(guī)和規(guī)章，通過(guò)行政解釋、完善統(tǒng)計(jì)規(guī)范性文件，彌補(bǔ)法律法規(guī)的缺漏。針對(duì)法律條文中的“情節(jié)嚴(yán)重”等內(nèi)容，將統(tǒng)計(jì)處罰標(biāo)準(zhǔn)按照違法情節(jié)加以細(xì)化、量化，增強(qiáng)可操作性，盡量縮減統(tǒng)計(jì)行政處罰自由裁量權(quán)的幅度，使統(tǒng)計(jì)行政處罰自由裁量權(quán)控制在一個(gè)更為合理、更易操作的范圍內(nèi)，從而真正地做到“有法可依”。二是健全行政程序：在統(tǒng)計(jì)執(zhí)法中嚴(yán)格調(diào)查、告知、聽(tīng)證、信息公開(kāi)等制度，更好地保障執(zhí)法對(duì)象的合法權(quán)利，以真正實(shí)現(xiàn)程序上的正義。

其次，深化誠(chéng)信統(tǒng)計(jì)。古人云“民不服我能，而服我公”，這個(gè)“公”，指的是在法律和規(guī)則面前，都應(yīng)一視同仁、平等對(duì)待?？梢哉f(shuō)，誠(chéng)信是統(tǒng)計(jì)工作的生命，沒(méi)有誠(chéng)信就沒(méi)有統(tǒng)計(jì)。豐臺(tái)統(tǒng)計(jì)局隊(duì)就曾開(kāi)展過(guò)誠(chéng)信統(tǒng)計(jì)的大討論，對(duì)于統(tǒng)計(jì)工作者樹(shù)立正確的誠(chéng)信觀起到了良好的促進(jìn)作用。筆者認(rèn)為，在行政法領(lǐng)域，也可以像民法中確立誠(chéng)實(shí)信用的“帝王條款”一樣，要求統(tǒng)計(jì)行政執(zhí)法單位和企業(yè)對(duì)統(tǒng)計(jì)要誠(chéng)信。尤其是執(zhí)法者的誠(chéng)信具有最為現(xiàn)實(shí)的意義，主要表現(xiàn)為：一是對(duì)法律的誠(chéng)信，二是對(duì)執(zhí)法對(duì)象的誠(chéng)信。在統(tǒng)計(jì)執(zhí)法過(guò)程中，不可視執(zhí)法對(duì)象為對(duì)立面，要拋棄以管理者自居的特權(quán)，在處理問(wèn)題上充分聽(tīng)取他們的合理要求，維護(hù)其陳述、申辯的權(quán)利。為此，統(tǒng)計(jì)執(zhí)法者必須要轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，在構(gòu)建和諧社會(huì)和保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo)的今天，不但要加強(qiáng)社會(huì)和企業(yè)的誠(chéng)信，更要強(qiáng)調(diào)統(tǒng)計(jì)執(zhí)法者的誠(chéng)信。

再次，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制。權(quán)力只有受到有效的監(jiān)督，才能得到正確的運(yùn)用，統(tǒng)計(jì)行政自由裁量權(quán)也是如此：一是內(nèi)部監(jiān)督上，加強(qiáng)上級(jí)對(duì)下級(jí)的業(yè)務(wù)監(jiān)督，健全內(nèi)部責(zé)任機(jī)制，完善錯(cuò)案追究制。對(duì)于統(tǒng)計(jì)行政處罰決定存在錯(cuò)誤或者顯失公正的，尤其對(duì)于經(jīng)過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟后行政處罰決定被變更或撤銷(xiāo)的，須追究相關(guān)人的責(zé)任。自由裁量權(quán)的案件一旦經(jīng)歷行政復(fù)議、行政訴訟階段，由于統(tǒng)計(jì)行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法對(duì)象的不對(duì)等性，行政機(jī)關(guān)對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件，否則該行政處罰必然面臨被變更或撤銷(xiāo)的命運(yùn)。二是外部監(jiān)督上，政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)要勇于接受來(lái)自各個(gè)階層的監(jiān)督。如人大、司法機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，人民群眾、社會(huì)輿論以及新聞媒體的社會(huì)監(jiān)督等等，以充分采納社會(huì)各方意見(jiàn)，建立健全有效的信息公開(kāi)和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，從而督促統(tǒng)計(jì)執(zhí)法者更好地依法行政。

總之，不論是庭審中的“殺無(wú)赦”、法律量刑的自由裁量，還是統(tǒng)計(jì)行政處罰對(duì)自由裁量權(quán)的使用，都要求遵守相關(guān)法律規(guī)則。統(tǒng)計(jì)行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中應(yīng)當(dāng)正確行使自由裁量權(quán)，減少其負(fù)面效應(yīng)，這也是構(gòu)建和諧社會(huì)、和諧統(tǒng)計(jì)的法制需要。