政府購(gòu)買公證服務(wù)的可行性探析

鄭義清

（漳浦縣公證處，福建 漳浦 363200）

2016年7月，司法部發(fā)布關(guān)于廢止《司法部、建設(shè)部關(guān)于房產(chǎn)登記管理中加強(qiáng)公證的聯(lián)合通知》，繼承登記強(qiáng)制公證正式廢除。從目前實(shí)際來(lái)看，登記部門(mén)因登記錯(cuò)誤而承擔(dān)賠償責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)大幅增加，登記人無(wú)法提供有效材料證據(jù)的情況也比比皆是 。在現(xiàn)有政策條件下，為化解或減輕此類風(fēng)險(xiǎn)，更好維護(hù)登記人的合法繼承權(quán)益，部分城市登記部門(mén)開(kāi)始嘗試購(gòu)買公證服務(wù)，通過(guò)委托公證機(jī)構(gòu)調(diào)查核實(shí)來(lái)處理疑難繼承業(yè)務(wù)。不難看出，政府購(gòu)買公證服務(wù)對(duì)政府自身履職、公證行業(yè)發(fā)展以及公民權(quán)益維護(hù)而言是多方共贏的，應(yīng)大力推而廣之的。

黨的十九大以來(lái)，隨著簡(jiǎn)政放權(quán)、服務(wù)型政府建設(shè)的不斷深化，以購(gòu)買服務(wù)的“他山之石”實(shí)現(xiàn)“政府自身革命”成為迫切任務(wù)。早在2012年，財(cái)政部印發(fā)的《政府購(gòu)買品目分類目錄（試用）》中公證服務(wù)即被明確列出，契約、遺囑、財(cái)產(chǎn)、文件及證明、身份及社會(huì)關(guān)系、公益活動(dòng)等細(xì)項(xiàng)公證服務(wù)均納入其中［1］?？梢?jiàn), 公證服務(wù)作為我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容是有確切政策依據(jù)的。然而在各地實(shí)際中，政府部門(mén)向公證機(jī)構(gòu)購(gòu)買服務(wù)的實(shí)踐卻是鳳毛麟角，這與政府購(gòu)買服務(wù)的設(shè)想明顯不符，公證在“定紛止?fàn)帯?、服?wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用未得到很好體現(xiàn)。

一、政府購(gòu)買公證服務(wù)的價(jià)值

1.政府購(gòu)買公證服務(wù)是法治社會(huì)建設(shè)的內(nèi)在要求。作為“法治的第一道防線”，公證制度與行政力量的結(jié)合，將形成互為監(jiān)督、互為助益的管治體系，政府購(gòu)買公證服務(wù)將成為推進(jìn)法治政府建設(shè)的重要載體。

2.政府購(gòu)買公證服務(wù)是服務(wù)型政府建設(shè)的重要內(nèi)容。通過(guò)公證“溝通”功能的發(fā)揮，公證機(jī)構(gòu)可作為政府與企業(yè)、公眾中間聯(lián)結(jié)的通道，讓政府權(quán)威的釋放由此進(jìn)行過(guò)渡與柔化，更為溫和、務(wù)實(shí)地傳遞到公眾面前，完成由剛性行政管理到柔性政府服務(wù)的轉(zhuǎn)變。

3.政府購(gòu)買公證服務(wù)是創(chuàng)新社會(huì)治理的重要方式。作為“法律行為的優(yōu)越表達(dá)形式”“指導(dǎo)和幫助當(dāng)事人實(shí)施法律行為是公證人最本真的工作”［2］，公證通過(guò)為各類經(jīng)濟(jì)、民事活動(dòng)提供法律安全深度參與了社會(huì)治理全過(guò)程。

4.政府購(gòu)買公證服務(wù)有利于促進(jìn)公證事業(yè)轉(zhuǎn)型改革。政府購(gòu)買服務(wù)的承接市場(chǎng)存在競(jìng)爭(zhēng)性特征，對(duì)公證行業(yè)而言，政府購(gòu)買行為的介入必然會(huì)為參差不齊的公證機(jī)構(gòu)帶來(lái)新的壓力與動(dòng)力，使之更加關(guān)注需求側(cè)的根本愿望，從而引發(fā)內(nèi)在改革與升級(jí)。

5.公證在法律服務(wù)承接市場(chǎng)的不可替代性。公證制度的四項(xiàng)功能齊備性構(gòu)成了公證獨(dú)特的職能優(yōu)勢(shì)，使其以極小的隊(duì)伍體量生存于法律服務(wù)市場(chǎng)，撐起“小隊(duì)伍，大制度”的使命，也使其在政府購(gòu)買法律服務(wù)中具備了不可替代性。隨法律服務(wù)市場(chǎng)的逐步完善，公證某些功能必不可免地與其他法律服務(wù)產(chǎn)生一定重疊，其中最常拿來(lái)比較的是律師服務(wù)，但即便如此，公證仍具備其自身優(yōu)勢(shì)［3］。一是公證機(jī)構(gòu)具有更強(qiáng)的公信力；二是公證機(jī)構(gòu)是絕對(duì)中立的；三是公證具有更強(qiáng)的證據(jù)效力；四是公證在某些領(lǐng)域具有優(yōu)先性和不可替代性，例如履約監(jiān)督、證據(jù)調(diào)查、遺囑效力優(yōu)先性等。

二、政府購(gòu)買公證服務(wù)的對(duì)策建議

1.加強(qiáng)政府組織領(lǐng)導(dǎo)，制定總體規(guī)劃。一項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展既要有堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)為前提，又要有總體規(guī)劃作保障。政府在購(gòu)買公證服務(wù)過(guò)程中指揮、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等作用的發(fā)揮是該項(xiàng)工作有效推進(jìn)的核心保障，各職能部門(mén)的權(quán)責(zé)明晰、聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)同樣迫切而必要。凡事“預(yù)則立，不預(yù)則廢”，推進(jìn)政府購(gòu)買公證服務(wù)要制定長(zhǎng)期規(guī)劃，明確指導(dǎo)思想、發(fā)展理念及發(fā)展目標(biāo)，制定具體發(fā)展策略［4］。若無(wú)整體部署，政府購(gòu)買公證服務(wù)仍只會(huì)是一項(xiàng)零散的活動(dòng)，未來(lái)可期性不強(qiáng)。

2.建立健全購(gòu)買機(jī)制。綜合考慮國(guó)家、地方法律法規(guī)，結(jié)合各地實(shí)際，進(jìn)一步規(guī)范政府購(gòu)買公證服務(wù)的內(nèi)容與方式，包括明確購(gòu)買主體范圍，編制購(gòu)買目錄，確定承接主體準(zhǔn)入條件，設(shè)定購(gòu)買方式及合同內(nèi)容，確定監(jiān)管與績(jī)效評(píng)價(jià)辦法及結(jié)算方式等，以此為政府購(gòu)買公證服務(wù)打造一個(gè)高效、合規(guī)的通道。在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，由財(cái)政部門(mén)會(huì)同購(gòu)買主體、公證行業(yè)主管部門(mén)，根據(jù)各地公證服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并結(jié)合公證機(jī)構(gòu)實(shí)際成本支出來(lái)確定經(jīng)費(fèi)總額，同時(shí)納入財(cái)政年度預(yù)算。結(jié)算時(shí)嚴(yán)格按合同約定按時(shí)足額支付服務(wù)費(fèi)用，為承接主體提供充分的經(jīng)費(fèi)保障。

3.建立科學(xué)的績(jī)效管理機(jī)制。財(cái)政牽頭、購(gòu)買與承接主體共同參與制定績(jī)效管理工作實(shí)施方案，包括合同實(shí)施的動(dòng)態(tài)管理辦法、合同結(jié)束后的績(jī)效評(píng)價(jià)辦法。為確保評(píng)價(jià)結(jié)果的公正透明，可在財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、購(gòu)買主體之外邀請(qǐng)第三方專業(yè)力量和社會(huì)公眾參與其中。就政府購(gòu)買公證服務(wù)而言，可由公證員協(xié)會(huì)、相關(guān)專家學(xué)者等組成第三方專業(yè)力量參與指導(dǎo)、監(jiān)督與評(píng)價(jià)。

4.建立退出機(jī)制和擇優(yōu)機(jī)制。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講，退出機(jī)制既是避免損失的重要方式，又是保持市場(chǎng)活力的必要手段，對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的承接主體而言，也必須建立“退出機(jī)制”。與之相匹配的，在淘汰一部分的同時(shí)也要給予優(yōu)勝者以更好的平臺(tái)或政策，即建立“擇優(yōu)機(jī)制”。建議由財(cái)政部門(mén)牽頭建立退出機(jī)制和擇優(yōu)機(jī)制，對(duì)未按合同履行職責(zé)的購(gòu)買主體進(jìn)行相應(yīng)懲戒，而做出突出貢獻(xiàn)、取得良好社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益的購(gòu)買主體可成為下一年度購(gòu)買服務(wù)計(jì)劃項(xiàng)目的優(yōu)先選擇主體。

5.以“契約”為基礎(chǔ)找準(zhǔn)雙方定位，用項(xiàng)目管理手段保障服務(wù)效果。政府部門(mén)在購(gòu)買公證服務(wù)后，其法律地位不再是行政機(jī)關(guān)，而是在法律框架內(nèi)表達(dá)意思自治并行使相關(guān)權(quán)利的契約方，與公證機(jī)構(gòu)置身于合同甲乙雙方的立場(chǎng)。因此，政府對(duì)公證的宏觀管理關(guān)系以及政府與公證機(jī)構(gòu)的合作關(guān)系應(yīng)分開(kāi)而論，切忌以管理覆蓋合作或以主體身份干預(yù)委托。同時(shí)，在建立總體規(guī)劃及相應(yīng)實(shí)施方案的基礎(chǔ)上，可采用“項(xiàng)目管理”方式對(duì)各購(gòu)買服務(wù)類別進(jìn)行完整設(shè)計(jì)并集中推進(jìn)，就某類別公證服務(wù)全面鋪開(kāi)還是先行試驗(yàn)進(jìn)行論證后實(shí)施購(gòu)買行為。