讓制度真正“活”起來、 “聰明”起來

這些年來，社會生活的各個方面、各個領(lǐng)域甚至各行各業(yè)，其制度化建設(shè)、法制化建設(shè)、規(guī)范化建設(shè)取得了長足的進步。但是，為什么有些制度并不能“制”得住呢？以反腐倡廉建設(shè)為例，可以說監(jiān)督約束各級官員的制度，已經(jīng)達到了幾乎是全方位的程度，中國特色的法律體系已經(jīng)基本形成。但是，“前腐后繼”的怪現(xiàn)狀一再上演。反腐已多年，中紀委官員近來承認，反腐與腐敗正處于“相持階段”。

讓制度“活”起來

我們有制度，有些制度似乎“睡著了”。因此，要想制度發(fā)揮正常作用，就必須喚醒那些“沉睡”的制度。讓制度真正活起來是指制度真正履行自身的功能，執(zhí)行制度嚴格按規(guī)定程序，不能摻雜領(lǐng)導(dǎo)者個人的因素，無論什么人在制度面前必須平等，嚴格執(zhí)行制度，維護制度。怎樣讓制度活起來，怎樣才富有生命力？要在社會實踐中和領(lǐng)導(dǎo)主體（領(lǐng)導(dǎo)者和人民）自身的行為中去尋找力量。

第一，讓人民參與制度和政策的制定。人民是社會發(fā)展的主體，是創(chuàng)造歷史的根本動力。制度或政策在形成過程中，如果沒有人民的參與，只是少數(shù)人制定制度，無論制定制度的人多么高尚，能力多么強，都不可避免會出現(xiàn)局限性。

一是利益的局限性，參與者總會從自己的利益立場出發(fā)，考慮自身利益的最大化，而多數(shù)沒有參與制度制定的人的利益受損。

二是知識能力的局限性，公共政策和制度的制定，需要有廣泛的知識，而每個參與制定制度的人都受到自身知識和能力的限制，制定的制度缺陷就不可避免。

三是受到信息的局限，政策的需求信息來自社會民眾或團體。任何一項政策的實際需求總是來自社會的實際需要，代表公眾實際利益和要求的政策總是從民間社會首先萌發(fā)。且任何公共政策總是涉及廣大民眾的，公共政策應(yīng)是以保護他們的起碼利益為目的。只有讓人民參與進來，才能最大限度地避免上述局限性。

第二，讓領(lǐng)導(dǎo)在制度框架里活動。領(lǐng)導(dǎo)活動必須在制度框架內(nèi)，受到制度的約束，是防止腐敗蔓延的治本之策。領(lǐng)導(dǎo)的活動必須接受法律、人民和輿論的監(jiān)督，否則，“領(lǐng)導(dǎo)活動”就會越界犯規(guī)。不受制度約束的權(quán)力必然產(chǎn)生異化，所謂權(quán)力異化就是公共權(quán)力不再是為人民謀取福利的工具，而成了為謀私利的手段。大量事例表明，不受制約和監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)活動和權(quán)力運行，無論動機多么高尚，口號多么響亮，多么想為人民謀利益，私欲都可能以公共利益和人民的名義膨脹，權(quán)力不可能永不出軌，腐敗不可能永不滋生。

第三，全方位監(jiān)督制度的執(zhí)行。制度的執(zhí)行是制度活起來的根本，沒有執(zhí)行的制度就是死制度。制度的效用取決于制度的執(zhí)行，制度的價值在于貫徹執(zhí)行，制度要活起來，也必須執(zhí)行起來。制度活不起來的很多問題，出在執(zhí)行過程中：

一是沒有細化管理、流程管理，導(dǎo)致責任不清、制度失效。制度是有，但是，一旦工作中出了問題，由于上下游職責分工不明確，責任也就難以分清楚，追究起來就會把責任推給客觀環(huán)境，從而導(dǎo)致制度起不到激勵先進和鞭策落后的作用。

二是為了小集團利益而敷衍制度?！吧嫌姓?，下有對策”，導(dǎo)致制度執(zhí)行不力。

三是以領(lǐng)導(dǎo)的好惡代替制度。制度是定了，本本就放在那里，大會小會都要講一定要按制度辦事?？梢坏骄唧w做事時，一些領(lǐng)導(dǎo)就會將制度拋至腦后，以自己的好惡，甚至以自己的一念去做決定。這會導(dǎo)致員工不以制度為準繩，而是把領(lǐng)導(dǎo)的喜好作為自己行動的準則，不管領(lǐng)導(dǎo)所言是否正確，不管是否符合制度。換一任領(lǐng)導(dǎo)就換一套思路，下屬就要跟著領(lǐng)導(dǎo)的思路變，什么制度和制度執(zhí)行就流于虛置。

四是人情觀大于制度的嚴肅性，處理事情以關(guān)系為導(dǎo)向而不是以成就為導(dǎo)向。

讓制度“聰明”起來

只是讓制度活起來還不夠，還必須讓制度“聰明”起來。

所謂制度的智商是指制度的設(shè)計和運行過程中，能否在規(guī)范人們行為中體現(xiàn)出公平、公正的宗旨，富有正義精神和對社會發(fā)展的預(yù)見性、前瞻性的理念和品性，是關(guān)注多數(shù)人的福祉還是少數(shù)人的利益，是以成就為取向的還是以個人偏見和恩怨為取向。

制度的智商比人的智商更重要，因為社會的發(fā)展繁榮最終要靠組織起來的人的合力來推動，而這種組織起來的紐帶就是制度。因此，人的智商最終要體現(xiàn)在制度上，而不是單個個人的智商的疊加。制度也有智商，制度的智商是人的智商的折射。

18世紀末期，一些私人船主承包了從英國開往澳洲大規(guī)模運送犯人去工作的船只。英國政府采取的辦法是按照上船的犯人人數(shù)支付船主費用。而當時那些運送犯人的船只大多是一些破舊的貨船改裝的，船上設(shè)備簡陋，沒有什么醫(yī)療藥品，更沒有醫(yī)生。船主為了牟取暴利，盡可能地多裝人，船上條件十分惡劣。

三年以后，英國政府發(fā)現(xiàn)：運往澳洲的犯人在船上的死亡率達12%，其中最嚴重的一艘船上424個犯人死了158人，死亡率高達37%，英國政府花費了大筆資金，卻沒達到大批移民的目的。英國政府想了很多辦法，如每一艘船上都派一名政府官員監(jiān)督，再派一名醫(yī)生負責犯人的醫(yī)療衛(wèi)生，同時對犯人在船上的生活標準做了硬性規(guī)定。但是，死亡率不僅沒有降下來，有些船上的監(jiān)督官員和醫(yī)生竟然也不明不白地死了。

原來，一些船主為了貪圖暴利，賄賂官員，如果官員不肯同流合污就被扔到大洋里喂魚了。政府又采取新辦法，把船主都召集起來開展教育培訓，教育他們要珍惜生命，要理解去澳洲開發(fā)是為了英國的長久大計，不能把金錢看得比生命都重要。但是，情況依然沒有好轉(zhuǎn)，死亡率一直居高不下。

一位英國議員認為，那些私人船主鉆了制度的空子。制度的缺陷在于政府給船主報酬是根據(jù)上船的人數(shù)來計算的。他提出從改變制度開始：政府以到澳洲上岸的人數(shù)為準計算報酬，不論你在英國上船時裝多少人，到了澳洲上岸的時候再清點人數(shù)來支付報酬。自此以后，船主主動請醫(yī)生跟船，在船上準備藥品，改善生活，盡可能讓每一個上船的人都健康地到達澳洲，結(jié)果，死亡率降到了1%以下。有些載有幾百人的船只，經(jīng)過幾個月的航行竟然沒有一人死亡。

這就是制度的力量，準確地說是聰明的制度的力量?？咳诵缘淖杂X、靠說服教育、靠他人的監(jiān)督都解決不了的問題，靠完善的制度卻完美地解決了。

這就是制度的智商，它根本上還是人的智商在制度層面的體現(xiàn)。要設(shè)計出聰明的制度，還是要靠人，要看人怎么去設(shè)計制度，為了什么而設(shè)計制度。中國人的聰明要用在設(shè)計出聰明的制度并共同遵守。

建設(shè)完善的制度體系

要讓制度公正起來，必須建設(shè)完善的制度體系。制度是一個完整的體系，而不是單個的制度，是一個若干有關(guān)的制度按照一定的秩序和內(nèi)部聯(lián)系組合成的相互聯(lián)系的有特定功能的系統(tǒng)和整體。

對于中國的現(xiàn)代化建設(shè)來說，一個相對完善的中國特色社會主義制度體系是中國發(fā)展的制度保障，如鄧小平所說，制度帶有根本性、穩(wěn)定性和長期性。中國特色社會主義制度體系具有完整性、邏輯性、系統(tǒng)性等特征?？茖W構(gòu)建中國特色社會主義制度體系的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容，需要在以下幾個方面有所作為。

第一，豐富制度體系的內(nèi)容，使其更具完整性。制度體系的內(nèi)容并不限于政治、經(jīng)濟領(lǐng)域。中國特色社會主義事業(yè)涵蓋經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)四個領(lǐng)域，與此相對應(yīng)，制度體系應(yīng)包括經(jīng)濟制度、政治制度、文化制度、社會制度。

第二，理順內(nèi)部要素的關(guān)系，使其更具邏輯性。中國特色社會主義法律體系是中國特色社會主義制度的組成部分，但是，它與經(jīng)濟制度、政治制度之間不是一種并列關(guān)系，而是一種交互關(guān)系。法律體系中內(nèi)含了政治、經(jīng)濟制度，也內(nèi)含了文化、社會制度，但是，它既不是制度的全部內(nèi)容，其內(nèi)容也不限于制度。

第三，完善制度體系的層次，使其更具系統(tǒng)性。制度體系的層次性，表明組成體系的諸要素的種種差異包括結(jié)合方式上的差異，從而使系統(tǒng)組織在地位與作用、結(jié)構(gòu)與功能上表現(xiàn)出等級秩序性，形成具有質(zhì)的差異的系統(tǒng)等級，層次概念就反映這種有質(zhì)的不同系統(tǒng)等級或系統(tǒng)中的等級差異性。制度體系，從層次上講，包括根本制度、基本制度、具體制度和實施機制。

和諧社會建設(shè)，要求在堅持權(quán)利公平、制度公平、機會公平、教育公平的基礎(chǔ)上，建立一個完善的社會公平保障體系。就目前的情況來說，要著重從以下幾個方面完善制度體系：

第一，完善民主權(quán)利保障制度。民主權(quán)利是公民基本權(quán)利的重要組成部分，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，人們更加關(guān)注自身民主權(quán)利的保障。要堅持以人為本，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人民享有廣泛的民主權(quán)利，充分體現(xiàn)和發(fā)揮人民群眾的主人翁地位和作用，確保人民群眾當家作主。

第二，健全各種法律制度。加強法制建設(shè)，是推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的重要內(nèi)容。國家政治生活的開展，人民民主權(quán)利的行使，社會經(jīng)濟的健康發(fā)展，都需要健全的法制來保障。必須維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴，樹立社會主義法制的權(quán)威，加速構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的法律法規(guī)體系，切實維護市場主體的平等地位，規(guī)范市場主體的經(jīng)濟行為，保障市場主體的公平競爭。

第三，完善司法體制機制。要以司法公正為目標，從人民群眾反映最突出、制約司法公正的關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，按照司法為民的要求，深入推進司法體制和工作機制改革。要抓好各項改革措施的落實，真正建立起公正、高效、權(quán)威的社會主義司法制度，充分發(fā)揮司法維護公平正義的重要作用，為全面建設(shè)小康社會創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境和公正高效的法制環(huán)境，為在全社會實現(xiàn)公平和正義提供法制保障。

第四，健全公共財政制度。公共財政的基本職能是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，滿足社會公共需要，它是政府有效提供公共服務(wù)的經(jīng)濟基礎(chǔ)。要建立統(tǒng)一、公開、公正、高效的公共財政制度，把更多的財政資金投向教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)領(lǐng)域，進一步優(yōu)化資源配置，調(diào)節(jié)收入分配，緩解社會矛盾。

第五，改革收入分配制度。要不斷完善鼓勵創(chuàng)造社會財富又維護社會公平的制度體系，高度重視分配差距拉大和困難群眾的生產(chǎn)、生活問題等，著力提高低收入者收入水平，擴大中等收入者比重，有效調(diào)節(jié)過高收入，取締非法收入，努力緩解地區(qū)之間和社會成員之間收入分配差距擴大的趨勢。

第六，健全社會保障制度。社會保障制度是構(gòu)建和諧社會的基礎(chǔ)，是社會穩(wěn)定的重要“安全閥”。要適應(yīng)社會發(fā)展的客觀趨勢，逐步建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，使社會救助、社會福利、社會保險等方面都有穩(wěn)定、可信的規(guī)則，切實保障所有社會成員能夠分享到改革發(fā)展的成果。

（摘自《中國改革》）