做一個透明政府咋就這么難

從四川省巴中市巴州區(qū)白廟鄉(xiāng)政府公務(wù)費支出明細公示制度創(chuàng)新看——

最后時刻的棄權(quán)

2012年1月8日，北京民族飯店二樓錦繡宮正在舉行第六屆中國政府創(chuàng)新獎的選拔和頒獎儀式。從全國216個申報單位最后脫穎而出的25個單位，在這里進行本屆政府創(chuàng)新獎的最后陳述和答辯。由專家組成的選拔委員會，根據(jù)考察組的評估報告和申報單位的陳述、答辯進行投票，最終評選出10個優(yōu)勝獎、12個提名獎，2個特別獎和1個中國地方政府創(chuàng)新媒體傳播特別獎，并進行頒獎。

入圍單位中，有中央部委，省、市、縣各級政府部門，惟一入圍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府是四川省巴中市巴州區(qū)的白廟鄉(xiāng)。他們申報的創(chuàng)新項目是政府公務(wù)費支出明細公示。但出人意料的是，盡管創(chuàng)新獎組委會答應(yīng)為白廟鄉(xiāng)參會人員提供往返路費和食宿費，白廟鄉(xiāng)卻在最后時刻棄權(quán)，放棄了前來北京參加創(chuàng)新項目陳述和答辯的機會。他們給出的理由是原定前來的鄉(xiāng)人大主席因為感冒住院了。這種情形在過去5屆政府創(chuàng)新獎評獎過程中是非常罕見的。在多次和白廟鄉(xiāng)人大主席、鄉(xiāng)黨委書記通話后，從他們欲言又止、含糊不清的解釋中，筆者感到事情遠不像一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部生病不能前來那么簡單。

此前，筆者作為創(chuàng)新獎?wù){(diào)查組組長，于2011年11月18～20日前往白廟鄉(xiāng)做實地考察，分別召開了項目發(fā)起者、執(zhí)行者座談會和項目受益人座談會，走訪了白廟鄉(xiāng)九村和十村，掌握了豐富的第一手材料，并主持起草了白廟鄉(xiāng)創(chuàng)新項目的評估報告。

白廟鄉(xiāng)如何公開

白廟鄉(xiāng)地處巴中市邊遠山區(qū)，是巴州區(qū)最偏遠、最貧困、生活和工作條件最艱苦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。那里有我國很少連一輛公務(wù)車都沒有的鄉(xiāng)政府，干部辦事出行均靠乘公交車。全鄉(xiāng)10個建制村1個居委會，1.1萬口人，70％的勞動力長年外出務(wù)工。2010年，人均收入3393元。取消農(nóng)業(yè)稅后，白廟鄉(xiāng)政府沒有收入，支出全靠上級的轉(zhuǎn)移支付，除工資外，真正能夠被鄉(xiāng)政府支配的資金只有16萬多元，其中8萬元是固定可以從上級拿到的，另外8萬元需要鄉(xiāng)政府向上級申請多次才能落實。鄉(xiāng)政府至今還有農(nóng)業(yè)稅時代留下的380萬元債務(wù)。白廟鄉(xiāng)黨委、政府負責(zé)人在談到“裸賬”創(chuàng)新動力時是這樣描述的：它既符合黨的十七大報告“必須讓權(quán)力在陽光下運行”的要求和國務(wù)院《信息公開條例》的規(guī)定，也是貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決干部和村民抱怨，“給群眾一個明白，還干部一個清白”的客觀需要?，F(xiàn)實生活中，常聽到老百姓說干部是吃吃喝喝的干部，都是貪官。任何辯解都蒼白無力，只有拿出數(shù)據(jù)給大家看，只有把一筆一筆的開支公開才能說明問題。同時，貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)要打開工作局面，也需要一個突破口。在巴中市委黨校和四川省委黨校有關(guān)專家的開導(dǎo)和啟發(fā)下，白廟鄉(xiāng)于2010年1月開始，將政府公務(wù)費開支明細予以公示。

白廟鄉(xiāng)政府公務(wù)費開支明細公示項目的創(chuàng)新之處主要體現(xiàn)在：

首先，將“兩表五步法”作為財務(wù)真公開的運作載體和流程平臺。“兩表”是白廟鄉(xiāng)公業(yè)務(wù)費統(tǒng)計表和白廟鄉(xiāng)資金結(jié)算運行表。統(tǒng)計表主要針對經(jīng)辦人辦理過程中的操作問題，運行表主要針對財務(wù)人員做賬的操作問題，兩表用以保障公示數(shù)據(jù)和報賬數(shù)據(jù)一致，避免做假賬問題?！拔宀健币来螢樯暾堃唤?jīng)辦一申報一公示—結(jié)算。

為了優(yōu)化公用經(jīng)費開支結(jié)構(gòu)，白廟鄉(xiāng)還推行以招待費、會議費和工作餐費為內(nèi)容的“三費一差”細化接待標準，公務(wù)費開支不得超標；通過“月費限總、淡旺有別、逐月推進、輕重緩急”把控預(yù)算總額。

為確保公開真實有效，實行“五方會簽”制度。經(jīng)辦人、業(yè)主、證明人、審批人、安排人依序在公務(wù)費開支統(tǒng)計表中簽字，力保業(yè)主原始賬、匯總統(tǒng)計賬、公開公示賬、會核憑證賬四賬吻合。

為確保財務(wù)公開、深入、持久，并成為常態(tài)，白廟鄉(xiāng)研究制定了公示告知、情況反饋、過失問責(zé)、運轉(zhuǎn)保障、人代會專題報告等5項制度。

公示告知制度和情況反饋制度增加了群眾的參與度。一方面，將財務(wù)公開的內(nèi)容、地點、方式等信息告知群眾，方便群眾了解；另一方面，收集整理群眾建議，每年還須至少進行2次群眾滿意度測評，以不斷改進公開工作。

為增強公開工作的權(quán)威性和約束性，實行問責(zé)制度。在公開工作中，因不遵守相關(guān)規(guī)定或工作失誤造成不良后果的，一律啟動問責(zé)，追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

為從經(jīng)費方面保障公開工作的正常運轉(zhuǎn)，實行運轉(zhuǎn)保障制度。每年劃出專門經(jīng)費用于開展公開工作，并建立一月一簿、一項一本、一主一表、一表一票的專門賬本，確保公開日常工作的正常進行。

其次，實行財務(wù)單筆明細公開的“三新三強”。1.公開內(nèi)容新、針對性強。財務(wù)公開的內(nèi)容細，不籠統(tǒng)，是單筆明細，一筆一筆細到幾元錢，很到位，跳出了公示傳統(tǒng)的“經(jīng)濟類”和“功能類”的爭論。2.公示流程新、操作性強。把“兩表五步法”作為公業(yè)務(wù)費流程平臺，既解決了經(jīng)辦人辦理過程中的操作難問題，又杜絕了財務(wù)人員做假賬的問題。3.公開方式新、前瞻性強。采用多種方式全方位公開：鄉(xiāng)公務(wù)費在白廟鄉(xiāng)政府網(wǎng)站和公示欄上公示；鄉(xiāng)級各部門公示上墻，各村設(shè)置規(guī)范的政務(wù)公開欄進行公示；鄉(xiāng)級各部門和村委會召開干部和群眾代表大會，或通過村民評村民議等形式公開財務(wù)信息；有特殊需要的，采取手機短信、書信、電話、會議等方式進行公開，解決了公開走過場的老大難問題。

公開后的效果

財務(wù)的真公開帶來了白廟鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、人文和諧等綜合效益的提升。通過財務(wù)公開，“三公”消費得到有效遏制，2年節(jié)約了9萬元。管理更加規(guī)范，首先弄準了業(yè)主的賬務(wù)，杜絕了重算、多算和冒算。其次是改變了“亂口子”當(dāng)家的狀況。干部更加自律，辦私事也租公車的現(xiàn)象幾乎沒有了；“找票報賬”的虛假現(xiàn)象很難看到了。領(lǐng)導(dǎo)班子更加團結(jié)，班子成員相互之間少了猜疑，多了信任；少了怨氣，多了和氣；和諧的班子戰(zhàn)斗力顯著增強。

自廟鄉(xiāng)打造透明政府、誠信政府，讓權(quán)力在陽光下運行的嘗試，取得了較為明顯的成效：

一是招商引資初獲成功。到2011年底，落戶白廟的塔基公司已經(jīng)投資3000萬元，帶動農(nóng)民種植金銀花5150畝232萬株。山東蘆花雞公司也開始投資白廟，紫光公司、廣東綠添公司、山東有機農(nóng)業(yè)正在聯(lián)系考察中。

二是群眾對相關(guān)工作的滿意度有了大幅提升。項目實施以來，相關(guān)測評統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，群眾對黨務(wù)公開、政務(wù)決策公開、政務(wù)運行公開、財務(wù)公開、民生工程公開、惠民政策兌現(xiàn)公開、財政預(yù)決算公開、公務(wù)費支出結(jié)構(gòu)、公務(wù)費支出量、公開工作的滿意度分別為88％、94％、90％96％78％86％96％84％80％90％。全國數(shù)百家媒體也持續(xù)對白廟鄉(xiāng)從不同角度進行了報道。

面臨的挑戰(zhàn)

但是，政府公務(wù)費開支明細公示項目的深化和可持續(xù)發(fā)展仍然面臨著諸多嚴峻的挑戰(zhàn)。

從內(nèi)部來說，建立公開透明的政府只是民主治理內(nèi)容之一，在此基礎(chǔ)上為農(nóng)民提供公共服務(wù)才是地方政府的主要工作。白廟鄉(xiāng)作為貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，公共服務(wù)水平低下。例如：干線公路附近鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)電改造早已完成，有的還進行了二期、三期的改造，而白廟鄉(xiāng)95％的村農(nóng)電一期改造都沒有進行。干線公路附近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)完成了村村通工程，而白廟鄉(xiāng)11個村委會，至今只有鄉(xiāng)政府所在地的一個村硬化了道路。2011年，白廟鄉(xiāng)低保覆蓋率只有8％，農(nóng)村養(yǎng)老保險尚未推行，農(nóng)民致富無門，成了被遺忘的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。顯然，如何利用政府公務(wù)費開支明細公示制度創(chuàng)新所產(chǎn)生的效應(yīng)，在近幾年內(nèi)爭取上級政府更多的資金，來改善當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)水平，為農(nóng)民尋找更多的致富門路，協(xié)調(diào)與推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，已經(jīng)成為白廟鄉(xiāng)面臨的新挑戰(zhàn)。

從外部環(huán)境來看，白廟鄉(xiāng)的制度創(chuàng)新，在巴州區(qū)、巴中市產(chǎn)生了強烈的震撼，使其上級領(lǐng)導(dǎo)和其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)感到即將面臨的嚴峻挑戰(zhàn)，并不約而同地有了危機感。有專家在點評“全裸鄉(xiāng)政府”時曾十分形象地稱，白廟鄉(xiāng)政府“全裸”，就像一塊小石頭投進了國家政務(wù)信息公開的巨湖，有助于由小變大，由點到面，推動整個中國的民主政治建設(shè)。其實，這只是問題的一個方面。另一個方面是，這種顛覆了中國官場潛規(guī)則、嚴格約束主要領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力、斷了那些想多吃多占的人財源來路的透明政府建設(shè)，也惹惱了一些干部。在這些干部看來，白廟鄉(xiāng)的制度創(chuàng)新是“另類”和“沒事找事”。尤其是該鄉(xiāng)的上級巴州區(qū)領(lǐng)導(dǎo)，面臨著要對這種創(chuàng)新表態(tài)的“難題”。要說支持吧，他們既沒有充分的思想準備，也不樂見自己的權(quán)力受到嚴格的監(jiān)督和限制；但是要表態(tài)反對，則不僅與黨中央對地方各級人民政府提出的財務(wù)公開急切要求，和基層人民群眾翹首期盼的民生大事相悖，而且也是逆民主化的潮流而動，會受到輿論的批評和譴責(zé)。所以，最好的態(tài)度就是沉默。

早在2010年6月，自廟鄉(xiāng)制度創(chuàng)新剛剛進行了半年，鄉(xiāng)黨委書記就在互聯(lián)網(wǎng)上受到了集中的攻擊和謾罵。此后，巴州區(qū)有領(lǐng)導(dǎo)在干部會議上對白廟鄉(xiāng)的做法公開提出批評，并聲稱互聯(lián)網(wǎng)上的攻擊不是個人行為，而是組織行為。2011年11月，白廟鄉(xiāng)主要領(lǐng)導(dǎo)與筆者談及此事時，仍難過、哽咽得說不下去。

白廟鄉(xiāng)最后的政治妥協(xié)

這樣一種為白廟鄉(xiāng)人民廣泛認可，而被當(dāng)?shù)啬承╊I(lǐng)導(dǎo)干部視為“另類”“多事和沒事找事”的制度創(chuàng)新，充分顯示出目前我國地方黨委、政府中某些官員的所思所想與人民的期望之間的巨大差距。

白廟鄉(xiāng)制度創(chuàng)新之所以在這樣的環(huán)境下還可以持續(xù)2年之久，不能不提到中國目前干部管理體制的影響力。在中國，黨政一把手被賦予了很大的權(quán)力，當(dāng)掌握這種權(quán)力的主要領(lǐng)導(dǎo)是一位改革者時，就會為當(dāng)?shù)爻掷m(xù)的制度創(chuàng)新創(chuàng)造出較為寬松環(huán)境。白廟鄉(xiāng)制度創(chuàng)新就遇到了這樣的機遇。時任巴中市委書記的李仲斌，早在成都市新都區(qū)工作時，就因鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的“公推直選”改革而著名。他對白廟鄉(xiāng)的創(chuàng)新之舉給予了充分的肯定。在“一把手”威嚴的保護下，白廟鄉(xiāng)經(jīng)歷了一段“有驚無險”的創(chuàng)新之旅。但是，隨著李仲斌2011年調(diào)任四川省司法廳廳長后，白廟鄉(xiāng)才開始真正體會到創(chuàng)新外部環(huán)境的艱難不易。這時甚至有領(lǐng)導(dǎo)直斥白廟鄉(xiāng)：“你以為現(xiàn)在還是李仲斌當(dāng)市委書記的時候嗎?”這真實反映了我們體制上的一個悖論：一方面改革需要具有創(chuàng)新精神、手中又握有權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)者來推動，另一方面，完全依賴權(quán)力高度集中的領(lǐng)導(dǎo)者的推動，又有可能使改革走入死胡同，人走茶涼，人走政息。

其實，這樣的擔(dān)憂筆者在調(diào)查時就已經(jīng)感受到了。當(dāng)我們與白廟鄉(xiāng)九村、十村的農(nóng)民代表座談時，他們一方面對鄉(xiāng)黨委政府建設(shè)透明、公開政府的努力十分贊賞，表示這是一個負責(zé)任的政府應(yīng)該做的；但另一方面也對這樣做了之后，會不會得罪上級領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門，會不會因此影響到上級對白廟鄉(xiāng)的財力支持和公共服務(wù)提供，表示十分擔(dān)憂。同時，農(nóng)民還表示，僅僅一個貧困的白廟鄉(xiāng)這樣做是遠遠不夠的。如果只有白廟鄉(xiāng)實行公務(wù)費支出明細公示制度，而其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)和上級黨委、政府的公務(wù)費支出仍舊既不公開也不透明，還是起不到對干部的監(jiān)督和約束作用，也不會對改變中國整體政府行為產(chǎn)生什么作用。

就是白廟鄉(xiāng)的干部，在這種嚴酷的外部環(huán)境壓力下，也不得不做出某種妥協(xié)，以求改善與上級領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系和此項改革的生存和發(fā)展。白廟鄉(xiāng)現(xiàn)在已經(jīng)大幅度減少了接受媒體采訪的次數(shù)，即使接受采訪也刻意回避他們在改革創(chuàng)新中遇到的困難，放棄了參加第六屆中國政府創(chuàng)新獎的陳述和答辯機會，同時也放棄本可以獲得的第六屆中國政府創(chuàng)新獎提名獎。白廟鄉(xiāng)已經(jīng)把主要精力放在上級黨委和政府更加重視的招商引資等工作上，少談或者不談自己的制度創(chuàng)新。但問題是，這樣的低調(diào)和妥協(xié)可否導(dǎo)致白廟鄉(xiāng)制度創(chuàng)新的“茍延殘喘”?某些視白廟創(chuàng)新為“另類”的領(lǐng)導(dǎo)就真的會在這樣的妥協(xié)和低調(diào)下，放白廟一馬?在筆者看來，白廟鄉(xiāng)的這種無奈選擇，其實折射出了當(dāng)?shù)厝找鎼夯恼贫葎?chuàng)新環(huán)境，顯示出我國在建設(shè)透明政府方面還有很長的路要走。

筆者認為，就像1998年四川省遂寧市市中區(qū)步云鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長直接選舉一樣，雖然至今仍沒有廣泛推行，但是誰也不能否定當(dāng)年步云鄉(xiāng)直選對推動中國基層民主的意義。也許白廟鄉(xiāng)的制度創(chuàng)新不會在近幾年得到推廣，但其意義遠遠超出了白廟鄉(xiāng)本身。它真正的重大意義在于，開創(chuàng)了中國徹底透明政府的先河。這是一件有里程碑意義的事件。