學(xué)前教育市場化的難言之隱

《 國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010 —2020年）》規(guī)定：到2020年，普及學(xué)前一年教育，基本普及學(xué)前兩年教育，有條件的地區(qū)普及學(xué)前三年教育。學(xué)前教育不屬于義務(wù)教育的范疇，政府投入相對較少。長期以來，政府對學(xué)前教育的投入只占到了教育總經(jīng)費(fèi)的1.3%左右?！叭雸@難、入園貴”的現(xiàn)象已經(jīng)十分普遍，成為了公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。學(xué)前教育供給的嚴(yán)重不足、入學(xué)難、入學(xué)貴等問題嚴(yán)重制約了學(xué)前教育普及化的程度，以市場調(diào)節(jié)為主、以政府監(jiān)督為輔，鼓勵民辦幼兒園的發(fā)展，學(xué)前教育市場化經(jīng)營模式已經(jīng)勢在必行。

一、學(xué)前教育市場化的概念

在公辦幼兒園資源匱乏、企事業(yè)單位辦的幼兒園排他性強(qiáng)、民辦幼兒園質(zhì)量難以確保的情況下，提出學(xué)前教育市場化的概念對于解決“入園難、入園貴”的問題至關(guān)重要。在高等教育領(lǐng)域，一些著名教育經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出了高等教育市場化的概念。為了能夠使大家對學(xué)前教育市場化的概念有一個清晰、深刻的認(rèn)識，筆者將學(xué)前教育市場化和高等教育市場化做了一個比較。

和高等教育市場化的概念類似，學(xué)前教育市場化是指以市場為導(dǎo)向，允許個人或者一些商業(yè)集團(tuán)對學(xué)前教育進(jìn)行投資，從而獲得適當(dāng)?shù)睦麧櫍辉僦苯痈深A(yù)學(xué)前教育，只是起到監(jiān)督規(guī)范的作用。

和高等教育市場化的概念有所不同，學(xué)前教育市場化的概念重在投資主體的轉(zhuǎn)移，在政府投入不足的情況下，強(qiáng)調(diào)政府要放開投入準(zhǔn)入機(jī)制，允許私人或商業(yè)集團(tuán)投資，允許他們獲得適當(dāng)?shù)睦麧?，倡?dǎo)幼兒園之間的自由競爭，甚至正視部分幼兒園由于經(jīng)營不善所導(dǎo)致的破產(chǎn)。而高等教育市場化重在以市場經(jīng)營的理念來管理大學(xué)，一方面希望政府是大學(xué)經(jīng)費(fèi)的主要來源，另一方面又希望保持大學(xué)的獨(dú)立性。所謂的高等教育市場化呈現(xiàn)出一種怪異的邏輯體系：政府是高等教育成本的主要承擔(dān)者，高等學(xué)校負(fù)責(zé)經(jīng)營，收益歸學(xué)校所有，虧損由政府埋單，高等學(xué)校之間的競爭旨在獲取更大的收益，而不在于節(jié)省成本，且沒有破產(chǎn)的風(fēng)險。而筆者所提及的學(xué)前教育市場化則是將學(xué)前教育當(dāng)做一種服務(wù)性行業(yè)，政府不再是投資的主體，投資方在追求利潤最大化的過程中，既要考慮收益，更要注重節(jié)省成本，而且經(jīng)營不善會倒閉，政府不會為任何一家幼兒園埋單，因而幼兒園的投資主體在追逐利潤的同時也承擔(dān)著風(fēng)險。

二、學(xué)前教育市場化的難言之隱

目前學(xué)前教育呈現(xiàn)出公辦幼兒園、企事業(yè)單位辦的幼兒園、民辦幼兒園“三足鼎立”之勢。公辦幼兒園資源匱乏，尋租現(xiàn)象嚴(yán)重，企事業(yè)單位辦的幼兒園排他性強(qiáng)，且辦園經(jīng)費(fèi)受企事業(yè)單位經(jīng)營狀況的影響，但是和公辦幼兒園、企事業(yè)單位辦的幼兒園相比，民辦幼兒園的弱勢地位十分突出，人們從來沒有停止過對教育領(lǐng)域?qū)嵤┦袌龌馁|(zhì)疑。

1．成本與質(zhì)量之間的權(quán)衡取舍

成本與質(zhì)量之間存在正相關(guān)，一般制造一個商品所需的成本越高，質(zhì)量也就越高。同樣，對幼兒園的投入越多，可以聘請到更好的幼兒教師、購買更多更好的游樂設(shè)施、改善兒童的飲食條件等，提供的服務(wù)質(zhì)量也更高，培養(yǎng)出的兒童也更優(yōu)秀。但是，幼兒園的投資方是以實現(xiàn)利潤最大化為辦學(xué)目的，節(jié)省成本是擴(kuò)大利潤的途徑之一，為了保證適當(dāng)?shù)睦麧?，投資主體會控制辦學(xué)成本，制約了辦學(xué)質(zhì)量的提高，因而投資主體在節(jié)省成本和提高質(zhì)量之間存在權(quán)衡取舍。為了提高服務(wù)質(zhì)量，即使投資主體加大了投入力度，在保證利潤不變的前提下，幼兒園會收取更高的費(fèi)用，而費(fèi)用的提高，又會影響入園兒童的數(shù)量，學(xué)費(fèi)的增加導(dǎo)致入園兒童數(shù)量的下降，收益也會隨之波動，收益的波動又會影響到利潤。

2．“按質(zhì)論價”與“同一起跑線”之爭

國務(wù)院頒布的《 幼兒園工作條例 》規(guī)定，對幼兒園要采用“分類評估、按質(zhì)論價”的收費(fèi)方法。學(xué)前教育市場化后，投資主體會綜合考慮幼兒園所在地區(qū)家庭的收入狀況、兒童的數(shù)量、對幼兒教育的重視程度等因素，來確定辦學(xué)的規(guī)模、層次和學(xué)費(fèi)，不同規(guī)模、層次的幼兒園由于成本的不同收取不同的學(xué)費(fèi)本來無可厚非，但是由于教育的公益性和福利性，普通大眾還是認(rèn)為幼兒園違背了教育公平性的原則，優(yōu)質(zhì)幼兒園往往收費(fèi)高，普通家庭往往無法承擔(dān)，造成大多數(shù)家庭的孩子只能在一般層次的幼兒園學(xué)習(xí)，使他們的孩子輸在了起跑線上，富裕家庭的孩子在優(yōu)質(zhì)幼兒園接受到了好的學(xué)前教育，從而在起點(diǎn)上就占據(jù)了優(yōu)勢，這種優(yōu)勢會一直延續(xù)到小學(xué)、初中、高中、大學(xué)，進(jìn)而富裕家庭的孩子走上社會后也更容易成功，影響了社會階層之間的流動，造成“富人家庭代代富，窮人家庭代代窮”的現(xiàn)象。

從市場化的角度，“按質(zhì)論價”有利于產(chǎn)品的多樣性，滿足不同消費(fèi)群體的需求，同時有利于投資主體的資金的合理利用，獲得最大的收益。但是，從教育公平性的角度，“按質(zhì)論價”、產(chǎn)品的多樣性被認(rèn)為是造成不公平的源泉，家長不希望自己的孩子輸在起跑線上，所以對學(xué)前教育市場化多有抵觸的心理。

3．在與公辦幼兒園、企事業(yè)單位辦的幼兒園競爭市場份額時，民辦幼兒園存在先天的弱勢

公辦幼兒園由政府籌辦，不需要擔(dān)心成本，所以收費(fèi)一般比較便宜，再加上公辦幼兒園的教師有編制，有職稱晉升的機(jī)會和相關(guān)的福利，退休后還有退休金，所以幼兒教師在工資相近的情況下會選擇到公辦幼兒園，優(yōu)秀、充足的幼兒教師資源對于提高公辦幼兒園的教學(xué)質(zhì)量起到了至關(guān)重要的作用。家長在選擇幼兒園時往往是以公辦幼兒園的學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)做衡量尺度，而且往往帶有“公立學(xué)校往往好于私立學(xué)?！钡钠姡褶k幼兒園要想爭取足夠的生源，需要花費(fèi)巨資聘請優(yōu)秀的幼兒教師、購買更好的游樂設(shè)施等，從而提高幼兒教育培養(yǎng)的質(zhì)量，消除人們對民辦幼兒園質(zhì)量的擔(dān)憂，還得盡量降低學(xué)費(fèi)，縮小與公辦幼兒園在學(xué)費(fèi)上的差距。

企事業(yè)單位辦幼兒園主要是為了解決員工的后顧之憂，帶有福利性色彩，辦園的成本由單位承擔(dān)，單位員工的子女就讀幼兒園只需交納很少的學(xué)費(fèi)，甚至是免費(fèi)，而且幼兒園離上班的地方很近，便于父母上下班接送孩子，所以企事業(yè)單位的員工一般會把子女送到單位辦的幼兒園就讀。雖然集辦幼兒園只招收企事業(yè)單位職工的子女，排他性強(qiáng)，且隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革，集辦幼兒園的數(shù)量也顯著地減少，據(jù)教育部相關(guān)資料顯示，全國企事業(yè)單位辦的幼兒園數(shù)量從2000年的1.6萬所銳減到2007年的5000所，減少了七成，但是民辦學(xué)校想吸納企事業(yè)單位職工的適齡子女就讀存在相當(dāng)大的困難。

4．幼兒園的“收費(fèi)標(biāo)簽”信息含糊不清

幼兒園的收費(fèi)項目主要包括保教費(fèi)、代辦費(fèi)，甚至在有的地區(qū)還有借讀費(fèi)。在幼兒園的入學(xué)交款清單上往往只有一個總的費(fèi)用，各項具體的費(fèi)用是多少并沒有表示。甚至名稱相同的項目在不同的幼兒園其內(nèi)涵也不相同，如代辦費(fèi)在湖南省和安徽省僅指伙食費(fèi)，而在福建省既包括伙食費(fèi)，也包括幼兒園教育活動必備的學(xué)具費(fèi)、幼兒保健費(fèi)和一次性收取的被褥餐具費(fèi)等。學(xué)前教育的“收費(fèi)標(biāo)簽”含糊其辭，嚴(yán)重影響了學(xué)前教育的消費(fèi)者對產(chǎn)品信息的認(rèn)知程度，導(dǎo)致了一定程度上的盲目消費(fèi)。有的幼兒園在收費(fèi)清單上只有保教費(fèi)，在兒童入學(xué)后再向其收取代辦費(fèi)，而稅收只根據(jù)收費(fèi)清單上顯示的數(shù)據(jù)，從而達(dá)到了偷稅漏稅的目的。有的優(yōu)質(zhì)幼兒園還要收取昂貴的借讀費(fèi)、贊助費(fèi)，這些費(fèi)用一般都不會在收費(fèi)清單上顯示，而且由于招生名額有限，優(yōu)質(zhì)幼兒園的尋租行為十分普遍、灰色收入很多。加強(qiáng)學(xué)前教育“收費(fèi)標(biāo)簽”的透明度，對于學(xué)前教育消費(fèi)者用手中的貨幣理性選擇以及各類幼兒園之間的公平競爭至關(guān)重要，一張規(guī)范的幼兒園“收費(fèi)標(biāo)簽”應(yīng)該具體包括收費(fèi)的項目、收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)的依據(jù)、收費(fèi)范圍，學(xué)前教育市場化急需一張透明的清單。

5．學(xué)前教育市場缺乏有效的法律規(guī)范

法律法規(guī)具有強(qiáng)制性、有效性、穩(wěn)定性的特點(diǎn)，學(xué)前教育市場的健康穩(wěn)定發(fā)展離不開各種法律法規(guī)的約束。而目前我國關(guān)于幼兒園的法律法規(guī)相對缺乏，學(xué)前教育消費(fèi)者的合法權(quán)益無法保障，消費(fèi)者對于服務(wù)質(zhì)量差的幼兒園沒有申訴、控告、索賠的手段和途徑，只能通過協(xié)商解決。幼兒園投資者的收益也沒得到法律的保障，甚至有的地方法律明文規(guī)定民辦幼兒園也不能以營利為目的。例如《 江蘇省幼兒園收費(fèi)管理暫行辦法 》第五條規(guī)定：民辦幼兒園保育教育費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按照不以營利為目的的原則，由幼兒園根據(jù)辦園成本自行確定。如果不以營利為目的，過分強(qiáng)調(diào)學(xué)前教育的公益性和福利性，學(xué)前教育的投資主體就只能是國家，學(xué)前教育市場化無法實現(xiàn)。幼兒園之間的公平競爭也需要法律去維護(hù)，很多幼兒園為了爭奪生源做一些不實的宣傳，欺騙消費(fèi)者，更有的幼兒園聯(lián)合起來提高學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，或者幼兒園之間相互誹謗，這些擾亂市場的行為也急需相關(guān)法律法規(guī)的約束。

6．民辦幼兒園辦學(xué)自主權(quán)有限

學(xué)前教育雖然不屬于義務(wù)教育的范疇，但是政府對學(xué)前教育的管制仍然過于嚴(yán)格。民辦幼兒園的辦園許可證、收費(fèi)許可證都由政府發(fā)放，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的上限也受到政府的控制，民辦幼兒園的自主權(quán)有限。在學(xué)前教育市場，民辦幼兒園的投資方既花費(fèi)了巨額成本，又承擔(dān)著很大的風(fēng)險，如果沒有制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利，那么收益也直接受到政府的控制，對于維持既定的利潤是十分困難的，而且民辦幼兒園每年繳納給政府的稅收，大部分還是由政府以各種形式投入到了公辦幼兒園，民辦幼兒園間接地幫助了競爭對手公辦幼兒園的發(fā)展。學(xué)前教育市場化，政府對于民辦幼兒園要敢于“放權(quán)”，使民辦幼兒園和公辦幼兒園之間有公平、公正的競爭環(huán)境。

三、學(xué)前教育市場化的途徑

實現(xiàn)學(xué)前教育市場化，改善學(xué)前教育資源匱乏的局面，激活幼兒園管理體制的活性，提高幼兒培養(yǎng)質(zhì)量，必將成為今后學(xué)前教育改革的重點(diǎn)。推動學(xué)前教育市場化，需要改變大眾對“市場”的偏見，防止公辦幼兒園對學(xué)前教育市場的壟斷，制定相關(guān)的法律法規(guī)，放寬民營資本進(jìn)入學(xué)前教育市場的準(zhǔn)入資格，資助那些弱勢群體的子女上學(xué)。

1．從觀念上引導(dǎo)大眾對學(xué)前教育市場化的正確認(rèn)識

改革開放三十年的成果，已經(jīng)充分地向人們顯示了市場經(jīng)濟(jì)的活力，從一定程度上消除了人們對“市場”的偏見。但是由于市場經(jīng)濟(jì)的競爭性，很多人認(rèn)為市場經(jīng)濟(jì)造成了社會財富分布不均，市場經(jīng)濟(jì)和社會公平之間存在不可調(diào)和的矛盾。由于教育一直被視為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，社會收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于私人收益，大多數(shù)人認(rèn)為政府辦幼兒園、讓所有兒童都能上同等條件的幼兒園是理所當(dāng)然的事情，絕不允許任何個人或商業(yè)團(tuán)體以營利為目的辦幼兒園。大眾在思想觀念上對學(xué)前教育市場化的排斥，嚴(yán)重地影響了學(xué)前教育市場發(fā)揮其優(yōu)化資源配置、增強(qiáng)幼兒園的危機(jī)意識，影響了提高辦學(xué)質(zhì)量的作用。

亞當(dāng)·斯密的“看不見的手”理論認(rèn)為，在市場經(jīng)濟(jì)中，每個人追逐個人利益最大化卻導(dǎo)致了整個社會福利的最大化。鄧小平也提出計劃經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)只是一種手段，不是社會主義和資本主義的根本區(qū)別，而且還指出“市場是個好東西”。學(xué)前教育市場化有利于吸引更多的民間資本來辦幼兒園，從而緩解幼兒教育供不應(yīng)求的局面。至于有的家長擔(dān)心學(xué)前教育市場化以后會出現(xiàn)學(xué)費(fèi)高漲、教學(xué)質(zhì)量下滑的情況，只要市場競爭是充分的，學(xué)費(fèi)會處在供求平衡的水平，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于目前學(xué)前教育供不應(yīng)求的價格，而且為了保證足夠的生源，幼兒園也會非常注意教學(xué)質(zhì)量，教學(xué)質(zhì)量就是一所學(xué)校的招牌，可以起到廣告效應(yīng)。至于有關(guān)學(xué)前教育市場化可能會導(dǎo)致教育不公平的質(zhì)疑，其實公平是相對的，而不是絕對的，政府辦幼兒園也不能做到絕對的公平，如果所有的幼兒園都是公辦幼兒園，政府統(tǒng)一標(biāo)價，會造成交相同的錢就讀不同層次的幼兒園的現(xiàn)象出現(xiàn)，不公平現(xiàn)象更加嚴(yán)重。學(xué)前教育市場化后，家長可供選擇的幼兒園更多，而且收費(fèi)實行“按質(zhì)論價”，能夠保證公民子女接受學(xué)前教育的相對公平性。

2．防止公辦幼兒園對學(xué)前教育市場的壟斷

公辦幼兒園很容易利用政府給予的資源率先占領(lǐng)市場的大部分份額，從而形成壟斷。在公辦幼兒園壟斷的情形下，學(xué)前教育的供給是不足的，為了爭奪有限的資源，公辦幼兒園的尋租行為會很嚴(yán)重，學(xué)前教育的消費(fèi)者繳納的學(xué)費(fèi)會更高，而且壟斷的公辦幼兒園缺乏危機(jī)感，對于提高服務(wù)質(zhì)量的愿望并不強(qiáng)烈。

為了防止公辦幼兒園對學(xué)前教育市場的壟斷，政府在制定學(xué)前教育市場競爭規(guī)則時應(yīng)該考慮民辦幼兒園的訴求，政府對學(xué)前教育的投入也應(yīng)該部分轉(zhuǎn)移支付給民辦幼兒園，使民辦幼兒園、公辦幼兒園、集體幼兒園在相同的外部環(huán)境、相同的市場規(guī)則中合法地競爭。只有學(xué)前教育市場競爭充分了，所有的學(xué)前教育消費(fèi)者才能獲得最大的效用。

3．構(gòu)建完整、合理的學(xué)前教育法律體系

市場自身具有一定的調(diào)節(jié)功能，但是調(diào)節(jié)緩慢，而且學(xué)前教育的消費(fèi)者的權(quán)益需要保障，幼兒園之間的競爭需要遵循同樣的規(guī)則，對于違背規(guī)則的經(jīng)營者要實行相應(yīng)的處罰，經(jīng)營不善的幼兒園允許破產(chǎn)，法律在維護(hù)學(xué)前教育所有參與者的合法權(quán)益、營造一個公平公正的競爭環(huán)境方面將起到積極的作用。在學(xué)前教育市場化實施之前，《 學(xué)前教育消費(fèi)者權(quán)益保障法 》《 學(xué)前教育市場公平競爭法 》《 學(xué)前教育破產(chǎn)法 》等一系列法律都急需制定。

4．政府要敢于對學(xué)前教育“放權(quán)”

學(xué)前教育市場化后，政府只能間接地管理學(xué)前教育，而不能采用行政命令的方式直接干預(yù)。如果政府直接管理學(xué)前教育，在信息不完全的情況下，制定的政策具有滯后性，且政策一旦制定后，具有黏性，更改不靈活。市場是以價格為指示燈來判斷供求狀況，從而及時地調(diào)整產(chǎn)出，避免了資源的浪費(fèi)或者供給不充足的情況發(fā)生。政府應(yīng)該充分認(rèn)識到市場調(diào)節(jié)的功能，敢于“放權(quán)”，讓幼兒園有權(quán)根據(jù)市場信息做出相應(yīng)的決策。

（作者單位：華中農(nóng)業(yè)大學(xué)高等教育研究所，湖北 武漢，430070）