淺析我國保稅港區(qū)立法

【摘 要】隨著國際貿(mào)易的發(fā)展，港口成為一個國家對外貿(mào)易的最前沿陣地。為了促進貿(mào)易量的增長，越來越多的國家紛紛在各港口采取關(guān)稅等各種措施來促進貿(mào)易的發(fā)展。本文首先界定了保稅港區(qū)的含義，其次分析我國保稅港區(qū)現(xiàn)有的法律制度并總結(jié)我國現(xiàn)有保稅港區(qū)制度存在的問題，最后提出完善我國保稅港區(qū)法律制度的建議。

【關(guān)鍵詞】保稅港區(qū)；法律制度；自由貿(mào)易區(qū)；保稅區(qū)

一、保稅港區(qū)概述

1.保稅港區(qū)的概念。顧名思義，保稅港區(qū)是傳統(tǒng)的保稅區(qū)與港口的結(jié)合，是專門設(shè)立在我國對外開放口岸港區(qū)以及與之相連的特定區(qū)域內(nèi)的，具備物流、加工、口岸等功能的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，其批準(zhǔn)主體是國務(wù)院。我國保稅港區(qū)綜合享受出口加工區(qū)、保稅區(qū)、保稅物流園區(qū)等類似區(qū)域的稅收政策和外匯管理政策。

2.保稅港區(qū)在我國的運行狀況。2005年6月22日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)在上海洋山設(shè)立國內(nèi)首個保稅港區(qū)，洋山港保稅港區(qū)由小洋山港口區(qū)域、東海大橋和與其相連的陸上特定區(qū)域組成，實行保稅區(qū)、港區(qū)出口與加工區(qū)的“三區(qū)合一”的模式，更加凸顯了該保稅港區(qū)區(qū)位優(yōu)勢和政策優(yōu)勢。特別洋山海關(guān)的成立，對于洋山保稅港區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢和功能作用的充分發(fā)揮具有十分重要的意義。緊接著，我國又陸續(xù)設(shè)立了天津東疆保稅港區(qū)、海南洋浦保稅港區(qū)、寧波梅山保稅港區(qū)、廣西欽州保稅港區(qū)、廈門海滄保稅港區(qū)、青島前灣保稅港區(qū)、深圳前海灣保稅港區(qū)、廣州南沙保稅港區(qū)、煙臺保稅港區(qū)、重慶兩路寸灘保稅港區(qū)等。即在2005～2009這短短的四年間，我國已經(jīng)在全國范圍內(nèi)批復(fù)決定建設(shè)保稅港區(qū)達13個之多。

二、我國保稅港區(qū)立法狀況

我國保稅港區(qū)當(dāng)前的法律制度基本上都是在借鑒其前身——保稅區(qū)的多年實際操作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在各保稅港區(qū)設(shè)立后逐步制定出來的。從立法層級上來看，我國當(dāng)前的保稅港區(qū)立法主要包括三個等級：

第一等級是由全國人大及其常委會制定的法律。這類法律一般不是針對保稅港區(qū)而專門制定的法律，而只是其中某些條文中涉及調(diào)整保稅港區(qū)的一般經(jīng)濟貿(mào)易關(guān)系。例如，《中華人民共和國海關(guān)法》第三十二條規(guī)定：“經(jīng)營保稅貨物的儲存、加工、裝配、展示、運輸、寄售業(yè)務(wù)和經(jīng)營免稅商店，應(yīng)當(dāng)符合海關(guān)監(jiān)管要求，經(jīng)海關(guān)批準(zhǔn)，并辦理注冊手續(xù)。保稅貨物的轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)移以及進出保稅場所，應(yīng)當(dāng)向海關(guān)辦理有關(guān)手續(xù)，接受海關(guān)監(jiān)管和查驗?！痹摋l就規(guī)定了對于保稅港區(qū)的保稅貨物的海關(guān)監(jiān)管。此外，在《中華人民共和國稅法》、《中華人民共和國對外貿(mào)易法》、《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》、《中華人民共和國進出口商品檢驗法》、《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》、《中華人民共和國動植物檢疫法》等相關(guān)法律中也有部分規(guī)定。

第二等級是由國務(wù)院及其各部委制定的行政規(guī)章。這類法律主要包括《中華人民共和國保稅港區(qū)管理暫行辦法》和《中華人民共和國外匯管理條例》等。以《暫行辦法》為例，它由我國海關(guān)總署頒布并于2007年10月3日正式實施，它的出臺標(biāo)志著我國保稅港區(qū)進入了法制化的發(fā)展和管理階段。其不僅確立了我國保稅港區(qū)的界定和一般管理原則，更重要的是規(guī)定了對保稅港區(qū)與境外之間、區(qū)外之間進出貨物的監(jiān)管、對保稅港區(qū)內(nèi)貨物的監(jiān)管、對直接進出口貨物以及進出保稅港區(qū)運輸工具和個人攜帶貨物、物品的監(jiān)管等方面的內(nèi)容。這些規(guī)定是海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域相關(guān)規(guī)定的整合產(chǎn)物，對于促進我國保稅港區(qū)的健康發(fā)展具有重要作用。另外，以國務(wù)院的行政決定、命令和批復(fù)等形式頒布的行政規(guī)章也有很多涉及到保稅港區(qū)建設(shè)。例如我國《進出境動植物檢疫法實施條例》，這類規(guī)定還包括我國《海關(guān)行政處罰實施條例》、《進出口商品檢驗法實施條例》、《貨物進出口管理條例》等等。

第三等級是由各地方政府制定的地方法律和規(guī)章。由于我國保稅港區(qū)眾多，各個港區(qū)都有由當(dāng)?shù)卣贫ǖ墓芾磙k法，因而導(dǎo)致了當(dāng)前規(guī)制保稅港區(qū)的法律規(guī)定以地方立法為主。例如主要有大連《大窯灣保稅港區(qū)管理規(guī)定》、天津《東疆保稅港區(qū)管理規(guī)定》和上?！堆笊奖６惛蹍^(qū)管理辦法》等。這些管理辦法是當(dāng)?shù)卣畯母髯员６惛蹍^(qū)的實際情況出發(fā)對具體問題做出的相關(guān)規(guī)定，以確保保稅港區(qū)各口岸職能部門以外的相關(guān)工作得以順利進行。

從上述介紹，可以看出我國保稅港區(qū)的法律法規(guī)建設(shè)已經(jīng)初具規(guī)模。上述立法對于保障我國保稅港區(qū)的順利建設(shè)、保稅港區(qū)橋梁作用及其功能的最終實現(xiàn)有顯著作用，并對我國進出口貿(mào)易的持續(xù)、快速增長的推動以及現(xiàn)代物流業(yè)的促進發(fā)展，我國對外開放水平的提升等多方面，都具有深遠的影響。但是同時，我們?nèi)詰?yīng)當(dāng)意識到，當(dāng)前的保稅港區(qū)法律體系仍然存在不少問題，需要在實踐中進一步完善和發(fā)展。

三、我國保稅港區(qū)立法存在的問題

1.從立法層次來說，當(dāng)前我國保稅港區(qū)的立法層次較低，不利于我國保稅港區(qū)的規(guī)范發(fā)展。從前述我國保稅港區(qū)立法現(xiàn)狀的分析我們知道，目前我國還沒有出臺全國統(tǒng)一的保稅港區(qū)法律法規(guī)，而是由相關(guān)的《條例》或《辦法》占據(jù)保稅港區(qū)法律法規(guī)的主體。但是，這些《條例》或《辦法》作為行政法規(guī)或部門規(guī)章，其性質(zhì)決定了法律效力的局限性，其中大多數(shù)在司法審判中只具有參照作用，而不是一定被認(rèn)可，從而在實踐應(yīng)用中難以產(chǎn)生有效的約束。另外，由于沒有立法層次較高的全國統(tǒng)一立法，從而導(dǎo)致了當(dāng)同處于低效力層級的不同的《條例》或《辦法》發(fā)生沖突之時，法律適用和法律解釋的困難。同時，不同政府在為其保稅港區(qū)制定規(guī)則時，也缺乏統(tǒng)一的原則指引，這可能進一步導(dǎo)致地方規(guī)章的不統(tǒng)一，給我國保稅港區(qū)的規(guī)范發(fā)展帶來障礙。

2.從行政規(guī)章層面來看，針對保稅港區(qū)的專門立法少，難以滿足保稅港區(qū)建設(shè)發(fā)展的需要。當(dāng)前，我國專門調(diào)整保稅港區(qū)的法律只有《暫行辦法》，另外還有幾個保稅港區(qū)自己制定的管理辦法。其余都是在其他相關(guān)立法中設(shè)立個別條款對可能涉及的保稅港區(qū)及其貨物問題做出規(guī)定。這就導(dǎo)致了保稅港區(qū)的規(guī)定分散在不同級別的不同類別的法條之中，對于一般企業(yè)的非法律工作者來說，查找起來相當(dāng)困難，給實際業(yè)務(wù)造成不便。

3.從保稅港區(qū)的管理機構(gòu)來看，各個保稅港區(qū)管理機構(gòu)的差異導(dǎo)致了統(tǒng)一監(jiān)管的困難。在實踐中，各區(qū)根據(jù)其實際情況決定了所設(shè)立保稅港區(qū)的不同定位和功能，由于缺乏統(tǒng)一的立法指導(dǎo)從而形成了“一區(qū)一制度”的零散局面。如《洋山保稅港區(qū)管理辦法》規(guī)定，洋山設(shè)立保稅港區(qū)管理委員會由上海市組建，海關(guān)和檢驗檢疫等部門、上海市人民政府相關(guān)部門、上海市南匯區(qū)人民政府和浙江省舟山市人民政府參加；而《天津東疆保稅港區(qū)管理規(guī)定》中，建立保稅港區(qū)口岸聯(lián)合監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會，由海關(guān)、檢驗檢疫、邊檢、海事、保稅港區(qū)管委會等單位組成。這就導(dǎo)致了其在結(jié)構(gòu)上的差異，造成了國家統(tǒng)一管理的不便。

4.從監(jiān)管層面來看，監(jiān)管模式混亂，各個監(jiān)管部門權(quán)責(zé)范圍不清，難以實現(xiàn)有力監(jiān)管。我國保稅港區(qū)的管理模式是一個基于我國國情協(xié)調(diào)配合、分工負責(zé)的管理體系。它主要是由海關(guān)牽頭、其他相關(guān)機關(guān)配合、當(dāng)?shù)卣畢f(xié)助的管理模式?，F(xiàn)行的由地方規(guī)章中規(guī)定了管委會來擔(dān)任補充管理者或者說協(xié)調(diào)人的身份，雖然可以在一定程度上彌補《暫行辦法》的空白，然而，這并沒有在根本上解決這一問題。管理者的責(zé)任和權(quán)限不明確，同時各個機構(gòu)間的關(guān)系也未予明，這就可能造成由于管理委員會性質(zhì)認(rèn)識的差異而引起的糾紛。

四、我國保稅港區(qū)法律制度的完善

當(dāng)前我國保稅港區(qū)法律制度的缺陷，歸根結(jié)底是由于沒有一個統(tǒng)一的高層級的國家立法所導(dǎo)致。因此為了彌補空白，應(yīng)當(dāng)盡快頒布由全國人大制定的《中國人民共和國保稅港區(qū)法》。同時以該基本法為指導(dǎo)，完善行政法規(guī)規(guī)章和地方立法，形成一套自上而下層級分明的保稅港區(qū)法律體系。

1.《中華人民共和國保稅港區(qū)法》的立法模式。為了確保保稅港區(qū)法制的統(tǒng)一和監(jiān)管的便利，我們應(yīng)當(dāng)改變當(dāng)前各地“各自為政”的現(xiàn)狀，轉(zhuǎn)而采取以“由上而下”的以國家立法為主、地方為輔的立法模式。以國家立法為主并不是說在數(shù)量上國家立法要大于地方立法，而是指各地方立法均應(yīng)當(dāng)以國家的保稅港區(qū)基本立法為指導(dǎo)，堅持和貫徹基本立法的精神和制度。在沒有統(tǒng)一國家立法的方面，再由地方根據(jù)其各自的實際情況和各保稅區(qū)不同的功能定位，加以規(guī)定。但是這些規(guī)定也不得和國家的統(tǒng)一立法相矛盾。

2.《中華人民共和國保稅港區(qū)法》的主要內(nèi)容。首先，應(yīng)明確規(guī)定保稅港區(qū)定位和功能。我國的保稅港區(qū)作為由傳統(tǒng)保稅區(qū)向自由貿(mào)易區(qū)的過渡形式，其立法也應(yīng)該充分體現(xiàn)這一特點，明確“境內(nèi)關(guān)外”的具體含義以及關(guān)稅、許可證等方面的特征。除此之外，還應(yīng)該借鑒國際上自由貿(mào)易區(qū)通行的做法，相應(yīng)的規(guī)定我國保稅港區(qū)的基本功能，當(dāng)然，還需要針對具體保稅港區(qū)的情況在選擇功能方面有所側(cè)重。其次，完善港區(qū)內(nèi)的各項優(yōu)惠措施的規(guī)定，尤其是稅收制度。稅收優(yōu)惠政策可以說是保稅港區(qū)的立足基礎(chǔ)，稅收制度的完善有利于充分發(fā)揮保稅港區(qū)發(fā)展的優(yōu)勢地位，吸引更多的企業(yè)進入。因此，我們有必要借鑒國外的成功做法，建立一系列的稅收優(yōu)惠法律制度。再次，完善港區(qū)內(nèi)的監(jiān)管制度。我國現(xiàn)有的相關(guān)制度對保稅港區(qū)的定性不明確，使得其所規(guī)定的海關(guān)監(jiān)管法律制度與國際自由貿(mào)易港區(qū)有脫節(jié)的地方。應(yīng)借鑒國外通行的做法實施“一線開放、二線管住、區(qū)內(nèi)不干預(yù)”，并且應(yīng)當(dāng)把監(jiān)管重點放在“二線”，海關(guān)尤其應(yīng)該在信賴原則的基礎(chǔ)上，對區(qū)內(nèi)的相關(guān)經(jīng)濟活動采取原則上不予干預(yù)的政策。由企業(yè)自由選擇在區(qū)內(nèi)對貨物分級、挑選、包裝等簡單加工；在檢疫檢驗方面，應(yīng)對境外區(qū)內(nèi)的貨物進行檢驗檢疫，而對區(qū)外進入?yún)^(qū)內(nèi)的貨物則視同出口，應(yīng)免于查驗。

對于監(jiān)管混亂的問題，筆者認(rèn)為可將管理層次分為中央、地方和區(qū)內(nèi)三級，明確權(quán)責(zé)分屬。中央屬于決策級，有關(guān)保稅港區(qū)的法律法規(guī)和政策應(yīng)出自中央政府，并行使對保稅港區(qū)的宏觀決策權(quán)；地方屬于管理級，主要負責(zé)實施中央職能部門制定的規(guī)章政策，并對各項政策的執(zhí)行情況實施監(jiān)管和提供公共服務(wù)，同時還需負責(zé)縱橫向的協(xié)調(diào)溝通，以確保該區(qū)發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)；區(qū)內(nèi)的管委會屬于運作級，負責(zé)具體落實執(zhí)行各部門的政策，協(xié)助各職能部門實施監(jiān)管服務(wù)，還需協(xié)調(diào)駐區(qū)內(nèi)工商、稅務(wù)、公安等部門的工作，并接受區(qū)內(nèi)企業(yè)的監(jiān)督，從而最大限度地提高行政服務(wù)效率，為區(qū)內(nèi)的企業(yè)創(chuàng)造便捷有序的環(huán)境。

除此之外，還可規(guī)定一些配套的規(guī)章制度，比如：開發(fā)建設(shè)、征用土地、信貸發(fā)放等，從而形成相對獨立完整的保稅港區(qū)立法體系和立法內(nèi)容，力爭為我國保稅港區(qū)功能的充分發(fā)揮起到積極的保障作用。

參 考 文 獻

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