失地農(nóng)民的補(bǔ)償問(wèn)題淺析

【摘 要】本文從失地農(nóng)民的福利入手，分析了征地補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)實(shí)邊界和理論邊界。結(jié)果表明，政府壟斷土地非農(nóng)化市場(chǎng)嚴(yán)重低估了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，合理的征地補(bǔ)償應(yīng)該明晰失地農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)和引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】城市化；失地農(nóng)民；征地補(bǔ)償；產(chǎn)權(quán)

十屆人大二次會(huì)議的政府工作報(bào)告指出：在農(nóng)村土地征用中，要嚴(yán)格控制征地規(guī)模，依法按規(guī)劃和程序征地，及時(shí)給予農(nóng)民合理補(bǔ)償，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。在地方政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的情況下，征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)必然被低估。世界銀行的研究表明，當(dāng)人均GDP小于500美元時(shí)，農(nóng)民以分散的自給自足方式經(jīng)營(yíng)土地；當(dāng)人均GDP大于1000美元時(shí)，農(nóng)村土地的市場(chǎng)價(jià)值才開始體現(xiàn)出來(lái)，表現(xiàn)為土地?fù)碛姓咿D(zhuǎn)移土地的強(qiáng)烈意愿。2003年中國(guó)，人均GDP首次突破1000美元。土地流轉(zhuǎn)屬于自發(fā)的市場(chǎng)行為，而征地補(bǔ)償則完全是政府行為，缺乏公平并嚴(yán)重?fù)p害了失地農(nóng)民的利益。2004年3月召開的中央人口資源環(huán)境工作座談會(huì)明確提出，土地政策如同貨幣、財(cái)政政策，將成為國(guó)家宏觀調(diào)控的重要手段。為了控制征地規(guī)模，必須防止政府從征地中攫取失地農(nóng)民的利益。因此，科學(xué)確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)土地的市場(chǎng)價(jià)值，將有助于十分有限的土地資源的合理利用。本文將從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)，分析征地補(bǔ)償?shù)睦碚撨吔绾同F(xiàn)實(shí)邊界，為合理確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提供依據(jù)。我們將從理論邊界和現(xiàn)實(shí)邊界兩個(gè)角度討論這一問(wèn)題，理論邊界可視為一種規(guī)范分析，而現(xiàn)實(shí)邊界則是一種實(shí)證分析，二者之間的差異為我們揭示了政策的方向。

一、現(xiàn)實(shí)分析

（1）地方政府作為壟斷者的存在。如果把征地行為看作是失地農(nóng)民與地方政府之間的利益博弈，那么存在市場(chǎng)條件下均衡的征地補(bǔ)償。原則上，征地補(bǔ)償應(yīng)該介于最低標(biāo)準(zhǔn)和最高標(biāo)準(zhǔn)之間，具體的征地補(bǔ)償取決于失地農(nóng)民和地方政府討價(jià)還價(jià)的能力。事實(shí)上，地方政府由于存在強(qiáng)制性征地的壟斷權(quán)力和扮演非農(nóng)建設(shè)用地唯一供給者的角色，征地補(bǔ)償被低估將是博弈的均衡結(jié)果。（2）土地征用補(bǔ)償?shù)漠a(chǎn)權(quán)分析。由于在交易過(guò)程中農(nóng)民面對(duì)的地方政府是一個(gè)買方壟斷者，這使得交易雙方在交易中處于不平等的地位，農(nóng)民在交易中處于劣勢(shì)，因而地方政府能夠憑借其壟斷地位在交易中謀取更多的利益。壟斷價(jià)格模型說(shuō)明了農(nóng)民在交易中受損失的可能性，因而在很大程度上對(duì)于解釋目前出現(xiàn)的一些問(wèn)題有所助益。但是，通過(guò)壟斷價(jià)格模型我們也可以看到，即使是在最極端的一度價(jià)格歧視的情況下，農(nóng)民至少也可以獲得其保留價(jià)格，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的收益。但是，現(xiàn)實(shí)中存在許多農(nóng)民所得到的補(bǔ)償?shù)陀谵r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的收益的案例，出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因是，農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)受到了侵犯，進(jìn)而導(dǎo)致了農(nóng)民在交易中處于不平等的地位，無(wú)法保證其市場(chǎng)主體的權(quán)利，才使得補(bǔ)償價(jià)格低于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的收益。如果農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)被侵犯而無(wú)法得到保護(hù)，農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)就不再完整了。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家巴澤爾（1997）討論了這種不完整的產(chǎn)權(quán)，認(rèn)為在這種情況下，部分產(chǎn)權(quán)就進(jìn)入了公共領(lǐng)域。巴澤爾認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)的屬性不是單維的，而是多維的，產(chǎn)權(quán)的概念與交易成本密切相關(guān)。交易成本是與轉(zhuǎn)讓、獲取和保護(hù)產(chǎn)權(quán)有關(guān)的成本。為了使資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)完整界定，資產(chǎn)所有者必須對(duì)資產(chǎn)的各種特性有充分認(rèn)識(shí)。如果這一成本達(dá)到很高的程度，那么人們就會(huì)發(fā)現(xiàn)保護(hù)這些權(quán)利是不值得的，這樣這些權(quán)利就是不完全的，就進(jìn)入了公共領(lǐng)域。在上面的分析中，我們看到農(nóng)民不愿或沒(méi)有能力來(lái)保護(hù)自己的權(quán)利，因?yàn)橄嚓P(guān)的交易成本過(guò)高，使得明確自己權(quán)益的做法是不值得的。在這種情況下，農(nóng)民的相關(guān)權(quán)力就會(huì)進(jìn)入公共領(lǐng)域，并為地方政府所獲取。在這種情況下，農(nóng)民獲得的補(bǔ)償價(jià)格就會(huì)低于農(nóng)民的底線，農(nóng)民為了保護(hù)自己的權(quán)利，就有可能采取一些極端行為，從而造成了目前土地征用中的種種糾紛的存在。

二、理論分析

在完成了土地征用補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)實(shí)邊界的分析以后，我們只是完成對(duì)這一問(wèn)題分析的一個(gè)部分。下面我們綜合運(yùn)用西方經(jīng)濟(jì)學(xué)地租地價(jià)理論和杜能的農(nóng)業(yè)區(qū)位理論，對(duì)征地補(bǔ)償邊界進(jìn)行分析。在城市內(nèi)部，產(chǎn)業(yè)的空間分布很大程度上依賴于土地的價(jià)格。在城市中心區(qū)，金融、保險(xiǎn)、咨詢、信息等高附加值服務(wù)業(yè)集聚，原因在于高級(jí)服務(wù)業(yè)能夠承受較高的土地租金。在城市外圍地區(qū)，制造業(yè)等低附加值產(chǎn)業(yè)集聚，土地租金相對(duì)于中心區(qū)而言處在較低的水平。不同產(chǎn)業(yè)的競(jìng)租函數(shù)決定了其空間分布，同時(shí)也決定了不同區(qū)位土地出讓金的上限。在完全競(jìng)爭(zhēng)的條件下，競(jìng)租函數(shù)是一條連續(xù)的曲線，表明在不同產(chǎn)業(yè)的分界線上，產(chǎn)業(yè)間的競(jìng)租是相同的。在城市外圍地區(qū)，可以假定從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。如果非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)租水平低于農(nóng)業(yè)的土地租金，那么該產(chǎn)業(yè)將無(wú)法在城市存在。在確定了城市的外圍邊界后，可以根據(jù)城市邊界的變動(dòng)情況，對(duì)土地的非農(nóng)化需求進(jìn)行比較靜態(tài)分析。從上述關(guān)系式可以看出，城市的外圍邊界與勞動(dòng)力供給、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的地租、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工資水平等因素有關(guān)。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移后，勞動(dòng)—土地比率將上升，單位面積土地的收益率相應(yīng)增加。表現(xiàn)為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)更高的土地競(jìng)租水平，從而引起產(chǎn)業(yè)邊界的拓展和城市邊界的擴(kuò)張。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的地租增加，將使那些接近城市外圍的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)因?yàn)闊o(wú)利可圖而退出生產(chǎn)，城市邊界因而出現(xiàn)縮小的趨勢(shì)。工資水平的上升同樣會(huì)降低產(chǎn)業(yè)的土地競(jìng)租水平，使得城市壓縮其外圍邊界。由此可見，城市化快速發(fā)展推動(dòng)了勞動(dòng)力加速向城市轉(zhuǎn)移，保證了城市工資水平不至于剛性增長(zhǎng)超過(guò)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)贏利水平的擴(kuò)張，最終將導(dǎo)致城市邊界的擴(kuò)展。

三、建議

根據(jù)分析，我們得到了導(dǎo)致農(nóng)民補(bǔ)償價(jià)格偏低的幾個(gè)原因：（1）地方政府的壟斷地位。這導(dǎo)致了農(nóng)民在交易中的不平等地位。（2）農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)不明晰。為了解決土地征用補(bǔ)償中存在的農(nóng)民利益受損的問(wèn)題，我們建議采取以下對(duì)策。首先，要明晰土地產(chǎn)權(quán)。從法律的角度，失地農(nóng)民依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品；承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。土地被征用后，土地的所有權(quán)就由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。農(nóng)民作為土地使用權(quán)的擁有者，享有對(duì)土地的收益權(quán)和處分權(quán)；失地農(nóng)民喪失了對(duì)土地的剩余索取權(quán)，以及流轉(zhuǎn)土地獲得收益的權(quán)利。事實(shí)上，土地對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)的范疇。憲法修正案第二十二條規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，相當(dāng)于政府侵犯了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。2004年國(guó)土資源部發(fā)布的第22號(hào)令規(guī)定，從今年5月1日起，以后征用農(nóng)民的土地都要實(shí)行聽證制度，而征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方案這些與農(nóng)民切身利益有關(guān)的內(nèi)容，都必須接受社會(huì)監(jiān)督，新的政策將把土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高1～2倍。其次，要在土地征用補(bǔ)償?shù)倪^(guò)程中引入市場(chǎng)機(jī)制。我們看到，由于地方政府在土地征用中的壟斷地位，即使農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)得到了有效保護(hù)，農(nóng)民在交易中仍然有可能利益受損，更不用說(shuō)地方政府利用自己的壟斷地位侵害農(nóng)民的利益了。我們主張?jiān)谕恋卣饔醚a(bǔ)償中引入市場(chǎng)機(jī)制，由用地方和農(nóng)民進(jìn)行直接洽談，地方政府做好規(guī)劃工作，并在交易中起到協(xié)調(diào)者和裁判者的地位，而不是利益代表。這要求地方政府轉(zhuǎn)變自己的職能，尤其是改變那種過(guò)去以GDP為衡量政績(jī)指標(biāo)的傳統(tǒng)思維方式，真正為地方人民謀取福利。最后，需要制定一部相應(yīng)的關(guān)于土地征用補(bǔ)償?shù)姆伞Ｉ鲜龅囊恍┙ㄗh，要想使之真正付諸實(shí)施，就需要相應(yīng)的法律，使得農(nóng)民的權(quán)利真正得到制度化的保障。相應(yīng)的法律也是對(duì)地方政府行為的一個(gè)約束，根據(jù)法律要求，地方政府就會(huì)更加明確自己的職權(quán)范圍，并進(jìn)而減少損害農(nóng)民利益的行為。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]郝壽義，陳波翀.經(jīng)濟(jì)全球化下中國(guó)城市化快速發(fā)展的特征及路徑選擇[C] .北京大學(xué)首都發(fā)展研究院.城市與區(qū)域發(fā)展國(guó)際研討會(huì)論文集.2003

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項(xiàng)目基金：本論文系保定市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題《保定城中村拆遷建設(shè)中土地征用補(bǔ)償研究》（編號(hào)：201102015）的研究成果。