食品安全供給績(jī)效恢復(fù)機(jī)制及其作用

【摘要】當(dāng)前尋找有效的食品安全治理途徑，恢復(fù)食品安全供給績(jī)效已經(jīng)成為社會(huì)各界共同關(guān)注的課題。本文認(rèn)為，充分發(fā)揮政府機(jī)制的作用是關(guān)鍵所在。政府對(duì)市場(chǎng)主體行為的激勵(lì)和懲罰力度反映政府機(jī)制作用效率的高低，提高政府識(shí)貨能力和明確公平效益評(píng)價(jià)原則的制度安排將會(huì)有助于政府機(jī)制作用效率的提高。

【關(guān)鍵詞】食品安全供給績(jī)效；績(jī)效恢復(fù)機(jī)制；政府機(jī)制

近年來(lái)眾多的食品安全事件使人們的生命健康受到極大威脅，全社會(huì)對(duì)食品安全的信心由此遭遇空前危機(jī)。有資料顯示，我國(guó)消費(fèi)者對(duì)食品安全信任度一度低于50%。食品安全事件頻仍反映出我國(guó)食品安全供給績(jī)效衰減的事實(shí)。尋找有效的食品安全治理途徑，恢復(fù)食品安全供給績(jī)效成為政府關(guān)注民生的亟待解決的重要課題。本文認(rèn)為，恢復(fù)食品安全供給績(jī)效關(guān)鍵在政府。

一、食品安全供給績(jī)效的恢復(fù)機(jī)制——政府機(jī)制的重要性

食品安全供給缺乏是食品安全供給績(jī)效衰減的表現(xiàn)。在任何社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，面對(duì)市場(chǎng)交易中的績(jī)效衰減都存在著兩種恢復(fù)機(jī)制，即市場(chǎng)機(jī)制和政府機(jī)制。其中，市場(chǎng)機(jī)制是依靠市場(chǎng)主體的利益制衡機(jī)制實(shí)施的一種治理市場(chǎng)失信行為，恢復(fù)市場(chǎng)供給績(jī)效的機(jī)制。市場(chǎng)機(jī)制作用的充分發(fā)揮取決于消費(fèi)者自動(dòng)實(shí)施的“呼吁”或者終止未來(lái)交易即“退出”的意愿及力度。政府機(jī)制是指政府通過(guò)法律力量和行政力量等國(guó)家強(qiáng)制手段實(shí)施的一種鼓勵(lì)市場(chǎng)誠(chéng)信行為和懲罰市場(chǎng)失信行為，促使食品安全供給績(jī)效恢復(fù)的機(jī)制。在市場(chǎng)機(jī)制不能正常發(fā)揮作用的情況下，政府機(jī)制因?yàn)槠鋰?guó)家強(qiáng)制力的特點(diǎn)而能夠從市場(chǎng)外部對(duì)市場(chǎng)供給主體和需求主體施加力量，從而使需求主體和供給主體的行為受到約束，需求主體因及時(shí)得到透明信息而積極“呼吁”或者“退出”，供給主體在利益得失的權(quán)衡下選擇誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)，兩方面的合力將促成食品安全供給績(jī)效得以恢復(fù)。政府機(jī)制是政府作為市場(chǎng)交易的第三方強(qiáng)制力量，對(duì)交易契約的完整實(shí)施發(fā)揮作用的重要機(jī)制。諾斯（North，1981）指出，一個(gè)國(guó)家（政府）必須演化為一個(gè)有效、公正的契約第三方執(zhí)行者。這意味著國(guó)家應(yīng)該強(qiáng)大到能有效監(jiān)督產(chǎn)權(quán)、強(qiáng)制實(shí)施契約。從世界各國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，食品安全供給狀況良好的國(guó)家，無(wú)一不是得益于強(qiáng)勢(shì)政府對(duì)食品安全供給的有效治理。所以，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)我國(guó)政府機(jī)制對(duì)食品安全供給績(jī)效恢復(fù)的作用是當(dāng)務(wù)之急。

二、食品安全供給績(jī)效恢復(fù)中政府機(jī)制的作用

1．政府機(jī)制發(fā)揮作用的前提。（1）“識(shí)貨”的政府。政府治理需要政府具備發(fā)現(xiàn)并識(shí)別企業(yè)違約、違規(guī)行為的 “識(shí)貨”能力。在日益復(fù)雜的社會(huì)分工體系，日益繁多的商品品種，日新月異的商品技術(shù)以及日益多樣化的營(yíng)銷手段條件下，辨識(shí)企業(yè)違約行為就成為政府治理中首先要面對(duì)的問(wèn)題。而只有具備“識(shí)貨”能力的政府才能有效遏制不良商品的蔓延，促進(jìn)食品安全供給績(jī)效的恢復(fù)。（2）效益原則。政府治理遵循經(jīng)濟(jì)人的效益原則來(lái)決定行為選擇。對(duì)政府而言，只有當(dāng)行動(dòng)收益大于行動(dòng)成本時(shí)，政府才會(huì)采取行動(dòng)加強(qiáng)食品安全治理。

2．政府機(jī)制的作用及效果模型。政府機(jī)制的作用體現(xiàn)在政府對(duì)誠(chéng)信行為的激勵(lì)和對(duì)失信行為的懲罰。決定政府機(jī)制作用效果的變量關(guān)系式可以表示為：

W=f（R誠(chéng)，R失）

+-

式中：W為政府機(jī)制作用的效益，即安全食品供給增加、不安全食品供給減少；R誠(chéng)為誠(chéng)信收益；R失為失信收益；“+”表示誠(chéng)信收益與政府機(jī)制作用的效益之間具有正相關(guān)關(guān)系，“-”表示失信收益與政府機(jī)制作用的效益之間具有負(fù)相關(guān)關(guān)系。

政府對(duì)食品安全供給者的激勵(lì)通?？墒故称钒踩┙o者收益R誠(chéng)增加。這是因?yàn)?，隨著政府以質(zhì)量認(rèn)證、安全標(biāo)志等方式鼓勵(lì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)具有安全性的商品，提供食品安全的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者將會(huì)受到越來(lái)越多消費(fèi)者的關(guān)注和歡迎，企業(yè)收益也將因銷售數(shù)量的增加而增加。政府職能部門(mén)職能交叉、管理權(quán)限不清晰、獎(jiǎng)懲制度不嚴(yán)格等都會(huì)影響政府的激勵(lì)力量，從而使食品安全供給者的收益變小。

不提供食品安全的失信企業(yè)收益R失的大小是由市場(chǎng)中消費(fèi)者的購(gòu)買(mǎi)偏好、力度以及政府的懲罰力度決定的。在食品安全信息缺失及存在信息嚴(yán)重不對(duì)稱的情況下，消費(fèi)者的購(gòu)買(mǎi)選擇易使食品安全市場(chǎng)出現(xiàn)“檸檬市場(chǎng)”問(wèn)題（George Akerlof，1970），也就是“劣幣驅(qū)逐良幣”，從而劣質(zhì)商品充斥市場(chǎng)。相應(yīng)地，失信企業(yè)因?yàn)橄M(fèi)者的這種選擇而獲得了更多與消費(fèi)者交易的次數(shù)，收益因此明顯增多。

政府對(duì)失信行為的懲罰力量對(duì)失信企業(yè)的收益影響較大。如果缺乏這一懲罰力量，失信企業(yè)的收益就是其市場(chǎng)交易所獲取的收益。一旦政府機(jī)構(gòu)加大懲罰力度，則失信企業(yè)不但市場(chǎng)收益不保，而且還有被懲處罰款等副收益。當(dāng)然，政府機(jī)構(gòu)懲罰力量的大小取決于其懲罰概率和懲罰力度。因?yàn)檎畽C(jī)構(gòu)也面臨不對(duì)稱信息的困擾，再加上各種機(jī)構(gòu)因激勵(lì)不同產(chǎn)生的效率差異，因此政府機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)食品安全問(wèn)題存在不確定性，這影響了懲罰概率的大小。一般地，政府發(fā)現(xiàn)食品安全問(wèn)題有通過(guò)政府行政監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查的直接發(fā)現(xiàn)和來(lái)自于消費(fèi)者“呼吁”如舉報(bào)或投訴的間接發(fā)現(xiàn)兩種途徑。廉潔高效的政府以及積極呼吁的消費(fèi)者將有助于政府懲罰概率和力度的提高，也將有助于對(duì)失信企業(yè)的收益打擊。

根據(jù)經(jīng)濟(jì)人假定，食品安全供給者是否采取誠(chéng)信行為將會(huì)受到預(yù)期凈收益R誠(chéng)與R失比較的影響。即企業(yè)之所以失信是因?yàn)槭判袨槭找孑^大，而誠(chéng)信行為收益較小的緣故。因此，加強(qiáng)政府機(jī)制的作用就是通過(guò)增強(qiáng)政府懲治力量來(lái)改變失信者的收入預(yù)期，從而恢復(fù)食品安全供給績(jī)效，增加食品安全供給。

三、食品安全政府治理機(jī)制未能正常發(fā)揮作用的表現(xiàn)及其原因

從委托代理的角度來(lái)看，政府機(jī)制實(shí)質(zhì)上是政府作為消費(fèi)者的代理人，對(duì)市場(chǎng)中失信企業(yè)的行為進(jìn)行治理，以保障市場(chǎng)交易契約的實(shí)施，維護(hù)消費(fèi)者的利益。在缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制與約束機(jī)制的前提下，政府職能部門(mén)容易出現(xiàn)代理人道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，從而使政府機(jī)制不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。表現(xiàn)為：（1）治理機(jī)構(gòu)之間不合作。由于食品安全治理涉及的生產(chǎn)活動(dòng)和交易活動(dòng)鏈條較長(zhǎng)，因此治理活動(dòng)通常采取分權(quán)方式，賦予幾個(gè)代理人各自有限的權(quán)力。在統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制欠缺之時(shí)，各個(gè)代理人行使權(quán)力過(guò)程中可能根據(jù)自己特定的目標(biāo)，在自己的職責(zé)范圍內(nèi)實(shí)施對(duì)企業(yè)的治理。（2）治理主體存在機(jī)會(huì)主義行為。食品安全問(wèn)題被發(fā)現(xiàn)經(jīng)常帶有滯后性，而較長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條及其鏈條各個(gè)環(huán)節(jié)之間關(guān)系的互補(bǔ)性，致使食品安全問(wèn)題難以界定責(zé)任。治理代理人就有可能出現(xiàn)治理過(guò)程“搭便車”，而出現(xiàn)問(wèn)題后又推諉扯皮等機(jī)會(huì)主義行為，治理力量的削弱可想而知。斯托爾（1991）和馬蒂莫（1992）曾分析指出，因?yàn)槊總€(gè)治理機(jī)構(gòu)在治理中都只想取得收益，而不愿付出成本，或者說(shuō)每個(gè)治理機(jī)構(gòu)在提供激勵(lì)時(shí)都想搭其他治理機(jī)構(gòu)的便車，所以導(dǎo)致治理效率較差。治理機(jī)構(gòu)數(shù)目越多，治理效率就越差。（3）治理主體存在“權(quán)力的濫用”?，F(xiàn)實(shí)中，政府（代理人）也是理性的經(jīng)濟(jì)人。作為第三方強(qiáng)制者，考慮強(qiáng)制實(shí)施行動(dòng)的現(xiàn)值最大化符合經(jīng)濟(jì)人行為理性。如果政府將租金最大化作為自身的目標(biāo)，那么極易出現(xiàn)政府對(duì)“權(quán)力的濫用”，從而不去強(qiáng)制實(shí)施不利于自身租金最大化的契約。在食品安全治理方面，地方行政保護(hù)的出現(xiàn)實(shí)質(zhì)上就是這種行為的表現(xiàn)。權(quán)力的濫用阻礙了政府治理力量的正常發(fā)揮。

除了公認(rèn)的缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制與約束機(jī)制外，筆者認(rèn)為，上述問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因可以歸結(jié)為政府機(jī)制發(fā)揮作用的前提條件欠缺和外部環(huán)境不支持。

（1）政府缺乏識(shí)貨能力。通常人們把食品安全問(wèn)題的發(fā)生歸咎于政府監(jiān)管部門(mén)缺乏責(zé)任意識(shí)從而監(jiān)管不力。當(dāng)然，責(zé)任意識(shí)可以部分解釋政府治理的低效。不具備識(shí)貨能力，或識(shí)貨能力的提高處于滯后狀態(tài)，皆會(huì)導(dǎo)致政府治理難以有效發(fā)揮作用?！疤K丹紅”事件就是例證。據(jù)報(bào)道“蘇丹紅”事件發(fā)生后，許多監(jiān)管部門(mén)官員坦承對(duì)于我國(guó)已于此前10年明令禁止作為食物添加劑使用的“蘇丹紅一號(hào)”所知甚少，甚至不知，至于監(jiān)管更是無(wú)從談起。（2）政府對(duì)效益判定標(biāo)準(zhǔn)的選擇存在偏差。政府并非普通經(jīng)濟(jì)人?，F(xiàn)實(shí)中政府不僅是各方利益的代表，而且更重要的是國(guó)家利益的代表。政府管理目標(biāo)的多重性決定了其在效益判定方面經(jīng)常要在公平與效率之間進(jìn)行權(quán)衡。盡管從長(zhǎng)期來(lái)看，解決好民生問(wèn)題，維護(hù)好消費(fèi)者利益，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全來(lái)說(shuō)至關(guān)重要，但是短期之內(nèi)，實(shí)現(xiàn)較快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，保障國(guó)家擁有較多的經(jīng)濟(jì)財(cái)富，對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，顯得更加實(shí)用和迫切。因此，原本市場(chǎng)主體利益尤其是消費(fèi)者利益和國(guó)家利益并不矛盾，但政府短視卻往往導(dǎo)致二者難以兼顧，國(guó)家利益通常會(huì)占據(jù)上風(fēng)，能夠?yàn)閲?guó)家提供稅收的企業(yè)自然成為政府重點(diǎn)保護(hù)的對(duì)象。（3）相關(guān)制度和技術(shù)環(huán)境不支持。從實(shí)際情況來(lái)看，政府治理食品安全，恢復(fù)食品安全供給績(jī)效，首先在于解決食品安全信息供給。完備信息將有效改善食品安全供求（尤其是需求）行為，減少食品安全事件的發(fā)生概率。而市場(chǎng)信息情況的好壞取決于政府的制度安排和實(shí)際的技術(shù)水平。我國(guó)食品安全監(jiān)測(cè)體系、相關(guān)監(jiān)管法律法規(guī)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等制度供給不足，監(jiān)管技術(shù)、檢測(cè)手段落后，因此市場(chǎng)中食品安全信息缺乏，致使食品安全事件頻頻發(fā)生。

四、增強(qiáng)政府治理機(jī)制作用的建議

（1）提高政府識(shí)貨能力。在明確責(zé)任和強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)基礎(chǔ)上，政府要努力成為學(xué)習(xí)型政府，或者依靠行業(yè)協(xié)會(huì)等專業(yè)組織，不斷提高辨識(shí)商品的能力。（2）扶正政府效益判定標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，供大于求是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下供求關(guān)系表現(xiàn)的常態(tài)，因此消費(fèi)之于生產(chǎn)便具有不容忽視的重要地位。（3）重塑制度和技術(shù)環(huán)境。有效的制度創(chuàng)新和制度安排將使政府治理力量得到強(qiáng)化。政府可在統(tǒng)一治理結(jié)構(gòu)、統(tǒng)一安全標(biāo)準(zhǔn)、加大科研投入力度等方面通過(guò)新的制度安排來(lái)減少摩擦成本和管理漏洞，提高治理效率。食品安全治理的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是食品安全信息揭示問(wèn)題。政府機(jī)制應(yīng)通過(guò)強(qiáng)化信息披露制度、開(kāi)辟高效信息傳遞和反饋渠道、加強(qiáng)信息管理等制度設(shè)計(jì)與實(shí)施來(lái)直接或間接揭示食品安全信息，減少或消除食品安全信息的不對(duì)稱性。（4）激勵(lì)消費(fèi)者呼吁和退出。首先應(yīng)以法律形式確立消費(fèi)者義務(wù)，促使消費(fèi)者盡快成熟起來(lái)并學(xué)會(huì)自我保護(hù)，從而形成維護(hù)食品市場(chǎng)秩序的強(qiáng)大的消費(fèi)者陣營(yíng)；其次加強(qiáng)有利于消費(fèi)者呼吁的制度建設(shè)，采取切實(shí)措施保證政府親民、近民，有效降低呼吁成本，提高呼吁效率。

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項(xiàng)目基金：本文系河北省教育廳2010年社科基金課題“保障我省消費(fèi)品安全的體制機(jī)制和政策研究”的成果。