試論中國(guó)企業(yè)年金公共性流失及對(duì)策分析

【摘要】企業(yè)年金作為基本養(yǎng)老體系的補(bǔ)充，已日益成為政府與社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題之一，然而我國(guó)企業(yè)年金監(jiān)管機(jī)構(gòu)中存在著缺乏相關(guān)法律和獨(dú)立的監(jiān)管主體、信托關(guān)系中作為受托人的企業(yè)年金理事權(quán)責(zé)不明確、委托關(guān)系中各責(zé)任主體之間信息不對(duì)稱、企業(yè)年金個(gè)人賬戶的管理混亂等問題。解決這些問題不僅要從政府方面進(jìn)行相關(guān)的改善，同時(shí)也要發(fā)揮社會(huì)方面的積極作用進(jìn)行有利的推動(dòng)以保證企業(yè)年金的公共性回歸。

【關(guān)鍵詞】企業(yè)年金；監(jiān)管；公共性流失

公共性是公共管理活動(dòng)區(qū)別于其他管理活動(dòng)最本質(zhì)的特性。公共性流失是指在實(shí)際操作過程中，由于種種原因，公共管理過程中公共性出現(xiàn)了偏差和異化。企業(yè)年金作為我國(guó)現(xiàn)代養(yǎng)老社會(huì)保障制度的第二支柱，是我國(guó)養(yǎng)老社會(huì)保障體系的重要組成部分，它體現(xiàn)著效率且兼顧公平，有利于我國(guó)社會(huì)保障體系的建設(shè)和不斷完善。企業(yè)年金 “公共性”的不斷流失不僅會(huì)造成越來(lái)越大的財(cái)政漏洞，而且在一定程度上會(huì)損害職工的利益，給社會(huì)造成不利影響，無(wú)法有效地配置公共資源。

一、我國(guó)企業(yè)年金的發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)企業(yè)年金的發(fā)展可追溯到1991年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保障制度改革的決定》，文件首次提出國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)實(shí)施補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)；1995年《關(guān)于建立企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》規(guī)范了發(fā)展企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的有關(guān)政策；2000年國(guó)務(wù)院42號(hào)文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)方案的通知》中正式將企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)范為“企業(yè)年金”；2004年頒布的《企業(yè)年金試行辦法》和《企業(yè)年金基金管理試行辦法》確立了企業(yè)年金制度發(fā)展的基本框架，對(duì)企業(yè)年金的操作環(huán)節(jié)各方面做出了較為細(xì)致的界定，我國(guó)的企業(yè)年金進(jìn)入了快速發(fā)展時(shí)期。發(fā)展到目前為止，中國(guó)的養(yǎng)老保障體系由三大支柱構(gòu)成：第一支柱是社會(huì)基本養(yǎng)老統(tǒng)籌的保險(xiǎn)金+個(gè)人賬戶中的養(yǎng)老金：第二支柱是企業(yè)年金：第三支柱是個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)。企業(yè)年金基金不斷壯大其規(guī)模的同時(shí)，也開始進(jìn)入資本市場(chǎng)，在企業(yè)年金的運(yùn)營(yíng)過程中，潛藏著各種風(fēng)險(xiǎn)問題，因此，如何完善我國(guó)企業(yè)年金監(jiān)管的制度變得越來(lái)越重要，對(duì)企業(yè)年金監(jiān)管問題進(jìn)行研究則具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

2006年7月17日，上海市勞動(dòng)和社會(huì)保障局局長(zhǎng)祝均一因涉嫌違規(guī)使用32億元社?；鸲桓綦x審查。上海的情況絕非個(gè)案，據(jù)有關(guān)資料顯示，1998年以來(lái)，全國(guó)清理回收擠占挪用社?；?60多億元。追回的這么多，沒有追回就不得而知了?？梢钥闯?，我國(guó)社會(huì)保障基金的管理方面存在不小的問題，社?；鸨O(jiān)管透明度低，信息披露不充分，違規(guī)投資以及監(jiān)管力量薄弱，監(jiān)督體制不健全，過分依賴行政手段等為社會(huì)詬病。與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一樣，同樣作為“三大支柱體系”之一的企業(yè)年金也存在各種各樣的問題，在上海的“社保基金案”中，涉案金額達(dá)32億人民幣，而這32億人民幣中絕大部分是企業(yè)年金。由于我國(guó)當(dāng)時(shí)還沒有將全部的企業(yè)年金存量納入到2004年的勞動(dòng)和社會(huì)保障部頒布的《試行辦法》中指定的信托制DC型的制度框架內(nèi)，所以間接導(dǎo)致了企業(yè)年金的“公共性流失”，而在“上海社保案”發(fā)生之后，政府有關(guān)部門即刻發(fā)文限期各地社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)從企業(yè)年金的運(yùn)營(yíng)管理中退出，讓位于市場(chǎng)：2006年9月14日勞動(dòng)和社會(huì)保障部正式對(duì)外發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理監(jiān)督工作的通知》，通知明確規(guī)定“社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不再接受新的企業(yè)年金計(jì)劃，新建立的企業(yè)年金計(jì)劃要具備企業(yè)年金基金管理資格的機(jī)構(gòu)管理運(yùn)營(yíng)：勞動(dòng)與社會(huì)保障部令20號(hào)、23號(hào)頒布前建立的企業(yè)年金計(jì)劃，要在2007年底之前交給具備資格的機(jī)構(gòu)管理運(yùn)營(yíng)。”2007年4月24日勞動(dòng)和社會(huì)保障部頒布了《關(guān)于做好原有企業(yè)年金移交工作的意見》，該法規(guī)明確規(guī)定“由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、原行業(yè)管理的以及企業(yè)自行管理的原有企業(yè)年金均應(yīng)移交給具備資格的機(jī)構(gòu)管理運(yùn)營(yíng)”，“各地勞動(dòng)保障部門要按照本意見制定具體的事實(shí)方案，明確相關(guān)政策措施、實(shí)施步驟、工作要求等，經(jīng)省級(jí)政府同意，報(bào)部備案后實(shí)施。這一系列舉措也就是將企業(yè)年金正式納入到現(xiàn)代化市場(chǎng)管理當(dāng)中去了，我國(guó)企業(yè)年金的發(fā)展逐步規(guī)范化，更加堅(jiān)定了走市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)方向的決心。

二、我國(guó)企業(yè)年金監(jiān)管機(jī)制面臨的問題

1．企業(yè)年金監(jiān)管機(jī)制的相關(guān)法律不夠完善。到目前為止，我國(guó)還未制定一部完整的《企業(yè)年金法》，僅有《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》，而在該法律中，涉及到企業(yè)年金基金的監(jiān)管部分的更是少之又少，僅在《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》第七十九條和第八十條提出針對(duì)社保基金的法律約束。這給個(gè)別管理者尋租創(chuàng)造了條件，使他們假借發(fā)展企業(yè)年金的機(jī)會(huì)非法獲取巨額的養(yǎng)老金。盡管勞動(dòng)和社會(huì)保障部制定了《企業(yè)年金試行辦法》，并于2004年5月1日實(shí)施，但試行辦法多為一些原則性和籠統(tǒng)性的規(guī)定，也并未過多涉及企業(yè)年金基金的投資管理部分。相比之下，美國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、瑞士等國(guó)，都頒布有詳細(xì)的企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)法，以規(guī)范計(jì)劃的運(yùn)行。現(xiàn)行的社?；?，需要一部專門的法律對(duì)社?；鸬姆傻匚缓突驹瓌t做出比較高法律層級(jí)的規(guī)定，同時(shí)也需要一部專門的條例作為基金監(jiān)督的實(shí)體法，明確法律責(zé)任，確定監(jiān)管主體，規(guī)范基金的征繳、管理、支付、運(yùn)營(yíng)等行為，并對(duì)社?；鸬耐顿Y運(yùn)營(yíng)做出制度性規(guī)定，讓管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)有效分離，并要設(shè)定“不損本金”的底線等，另外，我國(guó)也需要與之配套的相關(guān)法律，現(xiàn)有的如規(guī)范受托人行為的《信托法》和對(duì)投資作出規(guī)定的《投資基金法》都不能反映年金基金的特殊性。

2．企業(yè)年金監(jiān)管缺乏獨(dú)立的監(jiān)管主體。社會(huì)保障基金的主要管理者是政府勞動(dòng)部門及其所屬的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，省、區(qū)、縣三級(jí)均設(shè)有社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。地方社會(huì)保障管理部門對(duì)地方企業(yè)年金監(jiān)管機(jī)構(gòu)機(jī)構(gòu)有直接的管理權(quán)，能夠干預(yù)企業(yè)年金監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管工作，這種制度設(shè)計(jì)，使其無(wú)法在年金的管理運(yùn)營(yíng)中起到有效的監(jiān)督作用。

3．信托關(guān)系中作為受托人的企業(yè)年金理事權(quán)責(zé)不明確。

信托關(guān)系中作為受托人的企業(yè)年金理事到哪里進(jìn)行注冊(cè)，是否具有獨(dú)立民事行為能力等仍然是一個(gè)問題。目前的企業(yè)年金理事會(huì)其實(shí)仍然是企業(yè)下屬的一個(gè)行政部門，而并不是具有獨(dú)立民事行為能力的“法人實(shí)體”，在法律上就造成了事實(shí)上的“缺位”。

4．委托關(guān)系中各責(zé)任主體之間信息不對(duì)稱。目前的法律規(guī)定，受托人除了不能負(fù)責(zé)基金托管外，投資管理和賬戶管理兩項(xiàng)職責(zé)可以自行負(fù)責(zé)。而托管人和賬戶管理人的違規(guī)行為同樣也是利用企業(yè)年金基金財(cái)產(chǎn)為其或他人謀取不正當(dāng)利益，也同樣存在上述信息不對(duì)稱現(xiàn)象和“內(nèi)部人”現(xiàn)象。目前我國(guó)企業(yè)年金在繳納、積累、保管、投資和資金給付等多個(gè)環(huán)節(jié)中，存在至少兩層的信息不對(duì)稱：一是企業(yè)與參加年金計(jì)劃的員工之間存在著第一層信息的不對(duì)稱；二是在企業(yè)與年金基金管理受托機(jī)構(gòu)之間存在著第二層信息不對(duì)稱。這給違規(guī)操作和幕后交易留下了較大空間，造成年金受益人的利益受到侵害。

5．企業(yè)年金個(gè)人賬戶的管理混亂。重慶市、遼寧、安徽等省及一些行業(yè)部門沒有建立個(gè)人賬戶，郵政系統(tǒng)沒有將企業(yè)繳費(fèi)完全記入個(gè)人賬戶，而浙江等省則將企業(yè)年金強(qiáng)行納入財(cái)政專戶管理。這種混亂狀況說明我國(guó)對(duì)企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的性質(zhì)仍有不同認(rèn)識(shí)。企業(yè)年金個(gè)人賬戶若是長(zhǎng)期處于管理混亂的狀態(tài)之下，不利于統(tǒng)一管理，同時(shí)也為制度運(yùn)行帶來(lái)巨大的管理成本，不利于社會(huì)融合。

三、完善中國(guó)企業(yè)年金監(jiān)管機(jī)制的措施

1．政府方面。（1）健全企業(yè)年金的法律法規(guī)。對(duì)企業(yè)年金中的“四種人”——受托人、賬戶管理人、投資管理人和托管人進(jìn)行資質(zhì)界定、代理的風(fēng)險(xiǎn)控制與信息披露、市場(chǎng)進(jìn)入的控制。借鑒國(guó)外企業(yè)年金監(jiān)管制度的相關(guān)立法，深化改革我國(guó)企業(yè)年金制度，現(xiàn)有的《企業(yè)年金試行辦法》和《企業(yè)年金基金管理試行辦法》勾勒出了我國(guó)即將要建立的企業(yè)年金監(jiān)管體制框架，但是，這兩個(gè)辦法只是制定了框架，原則性較強(qiáng)，不易操作，尚有不完善之處。（2）建立統(tǒng)一的企業(yè)年金監(jiān)管機(jī)構(gòu)。與其他國(guó)家主要是依靠立法來(lái)監(jiān)管社?；鸩煌?，我國(guó)主要采取行政手段，財(cái)政部、審計(jì)署相繼成立了社會(huì)保障司，加強(qiáng)了對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的監(jiān)督檢查，勞動(dòng)保障部也設(shè)立基金監(jiān)督司，履行內(nèi)部行政監(jiān)督職能。但1998年社會(huì)和勞動(dòng)保障部設(shè)立基金監(jiān)督司以來(lái)，人員長(zhǎng)期處于缺編的狀態(tài)，全國(guó)只有11個(gè)省市設(shè)有專門的監(jiān)督處，多數(shù)都與其他處室合并設(shè)立。應(yīng)該對(duì)目前的分散監(jiān)管模式進(jìn)行改革，加強(qiáng)其集中化，設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督部門。（3）建立強(qiáng)制信息披露制度。目前我國(guó)企業(yè)年金的受托運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)以基金公司和保險(xiǎn)公司為主。已公布的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》目前規(guī)定，將社?；疬\(yùn)營(yíng)納入人大監(jiān)督，并將定期披露。（4）建立政府稅收優(yōu)惠和政策引導(dǎo)。政府的稅收優(yōu)惠政策是激勵(lì)企業(yè)建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要手段。英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞等國(guó)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)之所以達(dá)到較高的覆蓋水平，很大程度上得益于稅收優(yōu)惠政策的激勵(lì)，而我國(guó)的企業(yè)年金制度卻還缺乏這種激勵(lì)機(jī)制。

2．社會(huì)方面。（1）發(fā)揮第三部門在企業(yè)年金監(jiān)管中的作用。第三部門的成長(zhǎng)能夠彌補(bǔ)市場(chǎng)和政府的不足，可以推進(jìn)政府改革。而政府改革又反過來(lái)可以為第三部門的發(fā)展創(chuàng)造良好的成長(zhǎng)環(huán)境。故二者應(yīng)是一種基于合作基礎(chǔ)上的互補(bǔ)關(guān)系。企業(yè)年金的監(jiān)管問題可以依托于政府部門和第三部門共同承擔(dān)，可以設(shè)立一個(gè)專門針對(duì)企業(yè)年金監(jiān)管問題的組織機(jī)構(gòu)，并定期召開會(huì)議，這樣可以加大企業(yè)年金被監(jiān)管的力度和范圍，規(guī)范部分責(zé)權(quán)和管理人的行為，真正做到對(duì)企業(yè)年金的監(jiān)督作用并要定期進(jìn)行信息披露，充分發(fā)揮第三部門的作用。（2）加強(qiáng)對(duì)一般勞動(dòng)者和企業(yè)員工的宣傳。中國(guó)企業(yè)年金的發(fā)展還處于起步階段，在完善的過程中也不斷有很多矛盾和問題凸顯出來(lái)。除國(guó)家和政府監(jiān)管力度不夠等因素外，還有一個(gè)重要方面就是企業(yè)年金的相關(guān)知識(shí)的普及度不夠廣泛。企業(yè)年金是企業(yè)職工自愿參加的，中介服務(wù)機(jī)構(gòu)是自主選擇的，政府主管部門、監(jiān)管部門只能負(fù)監(jiān)管之責(zé)。但是，很多公司內(nèi)部職工即使每年交付一定額度的錢加入了年金計(jì)劃，卻并不知道企業(yè)年金的具體內(nèi)容以及自己所應(yīng)該有的權(quán)力和義務(wù)是什么，所以即使在出現(xiàn)問題之后，他們也沒有維護(hù)自己的權(quán)力。另一方面，國(guó)家之所以長(zhǎng)期缺乏企業(yè)年金的相關(guān)法律很大程度上是由于該領(lǐng)域缺少人關(guān)注，如果“上海社保案“出現(xiàn)的再早一點(diǎn)也許相關(guān)法律的頒布就會(huì)更有效率，而群眾對(duì)該問題的關(guān)注缺失也應(yīng)該由政府加大宣傳力度來(lái)解決，應(yīng)該在企業(yè)年金發(fā)展階段就不斷的普及相關(guān)知識(shí)，讓公司的職員意識(shí)到年金計(jì)劃是關(guān)乎到自己切身利益的，從而引起重視，這樣子則會(huì)構(gòu)成一道無(wú)形的但是強(qiáng)有力的監(jiān)管防線。

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