反思中國公益事業(yè)運作模式

【摘要】近年中國公益慈善事業(yè)發(fā)展迅速，然而卻屢屢遭遇慈善腐敗弊案，是以民眾開始對不透明、少監(jiān)督的慈善業(yè)投以不信任的目光，與此同時對于健全中國公益慈善業(yè)管理體制的各種討論也甚囂塵上。本文通過比較中國公益事業(yè)的兩種主要參與形式——公益基金會與公益信托，分析各自恰當(dāng)?shù)氖袌龆ㄎ?。進而指出，可以在社會一般性捐款管理方面增加公益信托的比重，充分發(fā)揮公益信托高效、規(guī)范、透明、安全、便捷的優(yōu)勢。

【關(guān)鍵詞】公益信托；公益基金會

一、中國公益事業(yè)現(xiàn)狀

1．公益基金會制度及其運營現(xiàn)狀。國務(wù)院2004年頒布的《基金會管理條例》規(guī)定，基金會“是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定成立的非營利性法人?！睋?jù)2011年7月中國基金會三十周年紀(jì)念會發(fā)布消息：“自1981年中國兒童少年基金會成立以來，截至2011年6月國內(nèi)基金會數(shù)量達到2267個。2010年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，捐贈總收入已超過140億?！钡c此同時，令人擔(dān)憂的是基金會運作的透明度和公信力不足，資產(chǎn)運作和項目執(zhí)行力受到越來越多的質(zhì)疑。2011年4月，上海盧灣區(qū)紅十字會被曝出“天價宴”事件。2011年6月，郭美美事件爆發(fā)，中國紅十字總會、商業(yè)系統(tǒng)紅十字會、中紅博愛資產(chǎn)管理公司由于利益關(guān)系復(fù)雜，無法自證清白，與紅十字會有關(guān)的慈善機構(gòu)均由于缺乏監(jiān)管、信息不透明遭到質(zhì)疑。民眾呼吁慈善機構(gòu)應(yīng)“去行政化”。2011年9月，媒體報道稱河南宋慶齡基金會將大量資金用于放貸，旗下公司組織結(jié)構(gòu)混亂，部分慈善資金被挪用用于營利性房地產(chǎn)開發(fā)與投資，其公益性質(zhì)遭到質(zhì)疑。同時亦存在缺乏監(jiān)管，項目審批、經(jīng)營情況不透明的現(xiàn)象。2011年10月，花岡和平基金項下信托金額2.5億元，在受托人中國紅十字總會的管理下去向不明。并且此前2000年的補償執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)也僅有原定金額的一半。

2．中國公益基金會制度的缺憾。諸多負(fù)面新聞報道猶如浮出體表的病癥接連不斷，而究其根本怕是有腐骨之毒深植體內(nèi)，凸顯出現(xiàn)階段我國公益慈善事業(yè)中的一系列深刻的制度矛盾和潛藏的體制問題。筆者認(rèn)為首先應(yīng)究其病原，對附身于公益事業(yè)的問題，概括而言主要包括以下幾方面：第一，非營利性社會團體與公益基金會亟待“去行政化”。但遺憾的是，實際操作中卻未能執(zhí)行，基本沒有基金會因為信息不公開而受到處罰。更核心問題卻在于，相當(dāng)一部分的社會團體和基金會有行政附屬機構(gòu)的身份，與主管政府部門關(guān)系緊密，使監(jiān)管機關(guān)難以有效問責(zé)。此外，在進行社會捐款時，一些“官辦”基金會往往成為行政指令的捐贈渠道。這種行政化的運作方式破壞了慈善捐助市場的公平競爭，不僅不利于塑造透明的公益事業(yè)氛圍，而且阻礙了公益組織向民間化轉(zhuǎn)型。第二，信息披露制度缺失。國內(nèi)公益事業(yè)信息長期處于不透明狀態(tài)，捐款人和主管機關(guān)無法進行細(xì)致監(jiān)督。而這種信息不對稱造成的監(jiān)督不能狀態(tài)，也極大地降低了公益機構(gòu)的公信力與號召力。直至“郭美美”事件后，這種狀況才開始逐漸有所緩解。但即便至今，實現(xiàn)透明化的也僅是一部分捐款，公益項目的審批、執(zhí)行、資金支出情況對于普通民眾而言仍然是不可知狀態(tài)。第三，基金會與社會團體經(jīng)營行為不規(guī)范。公益性基金被挪用、出借、經(jīng)營高風(fēng)險行業(yè)、經(jīng)營行為與其公益性目的不符，但由于相關(guān)制度不完善，缺乏主管機關(guān)對其進行實時監(jiān)察，往往只能通過事后調(diào)查處理進行補救。另一方面，對慈善違法行為缺乏相應(yīng)的問責(zé)制度。第四，基金會與社會團體管理費用普遍偏高，存在大量資源浪費和慈善腐敗現(xiàn)象。對于基金會與社會團體的具體運營和細(xì)致化、規(guī)范化管理并沒有可參照的細(xì)則，缺乏制度保障。第五，現(xiàn)有監(jiān)管主體不統(tǒng)一，監(jiān)督責(zé)任不明確，且缺少獨立第三方監(jiān)察人作為主管機關(guān)的補充。監(jiān)督主管機關(guān)由于主管業(yè)務(wù)的區(qū)別，表面上分別對各自領(lǐng)域的監(jiān)督，實際上卻往往被人為忽視，造成僅存在名義上的監(jiān)管關(guān)系，卻無法真正起到監(jiān)督作用，形成了事實上的監(jiān)管空白。相對于基金會制度目前存在的上述問題，筆者認(rèn)為可以通過比較公益信托模式與基金會模式的特點，嘗試重新尋找和定位未來中國公益慈善事業(yè)的發(fā)展路徑和改革方向，積極擴大公益信托在社會公益事業(yè)中所占比重，發(fā)揮公益信托在安全性、規(guī)范性和監(jiān)管體制上的優(yōu)點，豐富我國公益事業(yè)在管理機制上的選擇。

二、公益信托法律制度

信托（Trust）是一種相當(dāng)古老的作用于財產(chǎn)關(guān)系的法律制度。從法律關(guān)系的基本構(gòu)成上來看，信托法律關(guān)系的主體分為三方，即委托人（Settler）、受托人（Trustee）和受益人（Beneficiary）。通常情況下，委托人為了受益人利益或?qū)崿F(xiàn)某一信托目的，與所信賴的受托人訂立信托契約，并需要將財產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)交給受托人；由受托人遵照信托契約之約定，以受托人自己的名義對信托項下的財產(chǎn)進行管理、處分；受益人依據(jù)信托契約的約定，獲得信托利益。筆者認(rèn)為信托行為是一種依附于信托契約的財產(chǎn)處分方式，它延伸了委托人的時間、空間、知識能力和行為能力，使委托人擺脫了時間或能力上的局限性。而信托財產(chǎn)則是一種財產(chǎn)的目的化存在，使財產(chǎn)脫離了特定人的變化意志，轉(zhuǎn)變?yōu)楣袒庵局湎碌莫毩⑿载敭a(chǎn)。依據(jù)信托目的的受益對象是私益（Private Benefit）抑或公益（Public Benefit），信托可被劃分為私益信托與公益信托。公益信托（Public Trust）又稱慈善信托（Charitable Trust），“是指出于公益目的（Charitable Purpose），為實現(xiàn)社會公眾之利益而設(shè)立信托的行為?！敝袊缎磐蟹ā返诹畻l對公益信托作出了列舉式表述，規(guī)定7種社會事業(yè)為公益性范疇，以此界定公益信托的概念。在日本“所謂公益信托，是以祭祀、宗教、慈善、學(xué)術(shù)、藝術(shù)以及其他的公益事業(yè)為目的的信托”。公益信托設(shè)立的目的是為了使社會公眾受益。在英國普通法中，通常認(rèn)為一個合法的公益信托應(yīng)當(dāng)符合以下三點要求：（1）信托的目的必須是慈善性的或?qū)ο鬄榇壬茩C構(gòu)；（2）信托的存在必須惠及公眾利益；（3）信托的設(shè)立必須完全是出于慈善目的，且僅僅是出于慈善目的。不難看出，慈善目的（Charitable Purpose）的界定是區(qū)分公益信托與其他信托種類的關(guān)鍵因素。對此，法官Mac Naghten在Pemsel一案的審理中，將慈善目的歸納為以下四類：（1）救助貧困；（2）發(fā)展教育事業(yè)；（3）促進宗教事業(yè)；（4）其他有益于社會公眾的目的。

三、公益信托模式比較研究

現(xiàn)代信托法之父Austine W. Scott曾這樣評價信托：“信托作為處理財產(chǎn)之設(shè)計，其靈活性沒有其他法律能匹敵，設(shè)定信托之目的就如同律師的想象力一樣無限?！笨梢娦磐心Ｊ降陌l(fā)揮空間十分寬廣。而事實上，公益信托也是目前世界上許多國家開展公益事業(yè)的重要模式之一。在日本截至2008年3月，仍在實施的公益信托554件，賬面余額691億多日元。美國公益信托則更為發(fā)達，1970年代公益信托資產(chǎn)總額就高達200多億美元，約占GDP的9％，公益信托基金數(shù)量達37000多個，有力支持了美國的公益性事業(yè)。反觀我國的公益信托，不論規(guī)模還是影響力，都遠遠不如國外的發(fā)展情況，仍有很大的潛力。

1．公益信托與公益基金會。（1）基金會以法人的方式設(shè)立，公益信托以信托方式設(shè)立?；饡删柚袨樵O(shè)立，具有法人資格，對所捐贈的財產(chǎn)享有所有權(quán)；而公益信托則沒有主體資格，由受托人和受益人分別對信托財產(chǎn)享有“普通法上的所有權(quán)”和“衡平法上的所有權(quán)”。（2）與基金會相比，公益信托更靈活簡便，具有極強的適應(yīng)性。成立方式簡便，無需受財團法人資格的限制；就設(shè)立程序與費用而言，設(shè)立公益信托無需專職人員以及固定事務(wù)場所，可以節(jié)省營運費用；不受捐贈規(guī)模與存續(xù)期間的限制，使信托財產(chǎn)可以盡可能地用于公益目的；財團法人為確保其永續(xù)性，通常有最低財產(chǎn)額的限制，原則上不得處分其基本財產(chǎn)，成立后不得任意解散；而公益信托的成立則比較有彈性，可以動用信托財產(chǎn)的本金。（3）與基金會相比，公益信托更安全、更透明。首先，公益信托具有風(fēng)險分割和資產(chǎn)保護功能。信托將信托財產(chǎn)的所有權(quán)分割為名義上的所有權(quán)和實質(zhì)上的受益權(quán)，信托財產(chǎn)成為獨立于委托人、受托人和受益人的財產(chǎn)。這種公益信托的獨立性相比基金會模式，把用于公益的財產(chǎn)與財產(chǎn)實際管理人的經(jīng)營風(fēng)險進行了分割，在一定程度上增加了目標(biāo)財產(chǎn)的安全性。其次，公益信托財產(chǎn)的獨立性使監(jiān)管制度更嚴(yán)格有效，也更公開、透明。（4）公益信托在機構(gòu)設(shè)置和運作方式上具有優(yōu)勢?；饡ㄈ隧氃O(shè)立董事會或理事會為執(zhí)行事務(wù)機關(guān)，并且有專門的決策程序的規(guī)定。財團法人的董事或其他有代表權(quán)之人，在權(quán)限范圍內(nèi)所為行為的法律效果，都直接歸屬于法人；而法人對于上述之人因執(zhí)行職務(wù)對他人造成的損害，也應(yīng)與該行為人負(fù)連帶賠償責(zé)任。所以在治理結(jié)構(gòu)問題上，法人是通過內(nèi)部的制度規(guī)范來進行自我治理，公益信托則除了對受托人的義務(wù)進行規(guī)定外，更多來自外部監(jiān)督，例如獨立第三方或公益事業(yè)主管機關(guān)的監(jiān)督。

2．公益信托與公益基金會適用對象的差異。鑒于上文總結(jié)的公益信托與公益基金會的區(qū)別和各自特點，可以看出：公益信托較為適合執(zhí)行單純的任務(wù)或者對某些項目提供財務(wù)輔助，如提供獎學(xué)金、科研開發(fā)費用等公益事務(wù)；而基金會法人比較適合直接從事經(jīng)營類的活動，例如美術(shù)館、圖書館、博物館、學(xué)?；蜥t(yī)院等。同時由于公益信托的靈活性，信托財產(chǎn)的管理方式非常多樣化，既可以保守管理，也可以通過信托財產(chǎn)投資收益維持公益信托的運營，對于民間參與者來說，對小額公益捐款進行公益信托能夠更有效、快速的實現(xiàn)其公益愿望，較之公益基金會的組織形式更有優(yōu)越性。

四、結(jié)論

綜上所述，公益信托與公益基金會制度好像適合不同路況的自行車和汽車，都有各自的特點和適用范圍。在實踐中可以通過區(qū)分公益目的、社會背景，選擇最恰當(dāng)?shù)哪Ｊ?。同時從整體上來說也應(yīng)當(dāng)合理調(diào)整二者間比例，使之能發(fā)揮多層次的協(xié)同作用。此外，還需建立健全的信息披露途徑，保障捐助者知情權(quán)，增加公益機構(gòu)經(jīng)營透明度，加強主管機構(gòu)監(jiān)管和獨立第三方監(jiān)督審查程序，為中國公益慈善事業(yè)的發(fā)展提供有力的制度保障和法律保障。另一方面，在我國目前公益慈善體系中，公益信托制度發(fā)育還不完善，其“小、快、靈”和規(guī)范、透明、高效的優(yōu)勢還未得到充分發(fā)揮，因而在當(dāng)下中國公益事業(yè)制度完善與改革的轉(zhuǎn)型期，需要就如何發(fā)展公益信托這一在國外慈善事業(yè)中被廣泛證明了實用性的法律制度進行更深入地審視和思考。

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