論服務型政府的理論來源

[摘要]政府可以分為統治型政府、管理型政府和服務型政府這三類。在西方，政府應服務于民的思想由來已久，古希臘時的公共性理念就已體現了這一思想，而近現代的社會契約論更是為其提供了系統的理論論證。本文主要從西方啟蒙時期的社會契約論出發(fā)，從社會契約的角度來分析服務型政府的理論由來。這些理論為我國建設服務型政府提供了重要的理論資源。

[關鍵詞]社會契約論；服務型政府；盧梭；洛克

在西方漫長的政治與法律理論發(fā)展過程中，理想的終極政府始終是一個被主要探討的問題，人們曾從多種視角對其進行研究。在眾多理論中，相對而言更為系統完善的就是社會契約理論。從古希臘的伊壁鳩魯到啟蒙時期的霍布斯、洛克、盧梭，社會契約論的基本思想一直都沒有中斷過對此的探索。17世紀中期到18世紀，是社會契約理論的重大發(fā)展時期，在這期間霍布斯、盧梭、洛克等社會契約論者經過一代又一代的探索，論證演繹出服務型政府的理念。

一、政府類型之歷史演進

自從國家產生，歷史上陸續(xù)出現了不同的政府治理模式。若以政府的兩大職能——服務職能和管理職能為要素來進行分類，政府主要分為三種類型：統治型政府模式、管理型政府模式和服務型政府模式。

1．統治型政府存在于前資本主義時期。人類歷史上的三次社會大分工促成其出現。由于生產力的發(fā)展，社會日益分裂為兩大階級──奴隸主和奴隸。恩格斯在《家庭、私有制和國家的起源》中這樣說：“這個社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面而又無力擺脫這些對立面。而為了這些對立面，這些經濟利益相互沖突的階級，不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍內；這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會脫離的力量，就是國家?！彼赃@時期的政府的價值取向就是維持政治秩序，使奴隸主階級的統治地位固定化和合法化并對社會進行強有力的管制。

2．管理型政府大致存在于19世紀末20世紀初至20世紀80年代。自資本主義社會建立后，亞當?斯密的“管得越少的政府，就是好的政府”的理念一直支配著人們的政府觀。這時政府只需履行三大職能：“君主的義務首先是保護本國社會的安全，使之不受其他社會的暴行與侵略”；“君主的第二個義務，為保護人民不使社會中任何人受其他人的欺侮和壓迫”；“君主或國家的第三種義務就是建立并維持某些公共機關和公共工程”。之后，隨著1920年“福利經濟學”之父阿瑟?庇古《福利經濟學》的出版，國家進入福利國家時期，政府對社會“從搖籃到墳墓”的管理無處不在。然而隨著管理和社會保障支出逐年加大，政府的財政壓力也在不斷增加。

3．服務型政府是今后政府改革的目標。20世紀80年代，隨著政府財政壓力越來越大，政府陷入財政危機的泥潭。對此西方學者提出建立“企業(yè)家政府”，政府不劃槳而應掌舵。而90年代羅伯特·登哈特和珍妮特·登哈特在合著的《新公共服務》中相應地提出了政府“不是掌舵，而是服務”的觀點，認為服務型政府就是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序框架下，通過法定程序并按照公民意志組建起來的，以為公民服務為宗旨、實現著服務職能并承擔著服務責任的政府。

二、古希臘的社會契約思想──服務型政府理念的源起

在西方，早在古希臘時期，人們便開始思考國家權力來源的問題。據記載，有一次蘇格拉底與人在一起探討什么是正義的問題。當時有三種意見：一種意見認為人們日常生活中普適的道德規(guī)范即正義；另一種意見認為強權即正義；第三種意見認則為，正義是強者和弱者的契約，也就是說，強者在與弱者或次強者在不斷的博弈中慢慢明白：與其兩敗俱傷，不如訂立契約，以便共同生存下去。這可能是最原始的社會契約思想。到了古希臘晚期，著名的哲學家伊壁鳩魯進一步提出了社會契約的思想。他認為“國家和法是基于契約的產物，是關于人類福利的約定，目的是免除人們之間的侵害”。這些原始的思想基本說明了政府的價值就體現在其維護公共利益上，而且政府的這種價值是在政府解決社會相互運動作用中所產生的的基本矛盾時實現的。雖然這些原始、零散的社會契約思想并不能與當代的服務型政府理論相等同，但這些原始的社會契約思想是包含著政府服務于民的最初理念的，它是近現代西方資產階級民主國家構建的最初思想源泉。正是這些簡單的社會契約思想被后來的思想家繼承和發(fā)揚，才有了系統完整的社會契約論的提出。

三、啟蒙時期的社會契約論──服務型政府理念的形成

在啟蒙時代，“政府應為公眾服務”的理念通過社會契約論，得到更為系統和深刻的體現。社會契約論是近代西方資產階級思想家在繼承和發(fā)展古代契約思想的基礎上提出的一種比較系統的關于國家起源的理論。通過這一理論，思想家們提出政府是人們?yōu)榱斯餐娑炗喥跫s建立的組織，其權力來源于人民，應該是為人民提供服務的工具。近代的西歐，隨著資本主義生產關系在封建社會母體中的日益發(fā)展壯大，新生的資產階級強烈要求執(zhí)掌政權。針對封建統治階級的君權神授論，一些啟蒙主義思想家提出了“社會契約論”，為新生的資產階級奪取政權作輿論準備。他們認為，國家并不是本來就有的，在人類的幼年時期，人們生活在原始的自然狀態(tài)中，沒有剝削，大家平等相處。在這種的自然狀態(tài)中，沒有也不需要政府和法律，人們靠約定俗成的“自然法”，也就是抽象的道德正義來調節(jié)社會關系。然而，隨著社會的發(fā)展，特別是私有財產出現，人們?yōu)樽约旱睦娑姞幉粩啵祟愒嫉暮椭C狀態(tài)被打破了。為了避免在爭斗中同歸于盡，人的自然理性引導人們訂立社會契約，把自己的一些權利讓渡給第三方，使之為了更好的共同生活而對人類的活動進行組織，于是出現了國家，而政府就是國家的權力執(zhí)行機關。

但是不同的社會契約論者所提出的社會契約論也是不盡相同的。近代最早完整地提出社會契約論的是荷蘭思想家格老秀斯，他認為，國家產生于社會契約，國家是一群自由人為著享受公共的權利和利益而結合起來的完善的團體，人類建立國家的目的在于謀求公正。其后，英國思想家霍布斯從人性利己和“人人相互為戰(zhàn)的戰(zhàn)爭狀態(tài)”的自然狀態(tài)出發(fā)，提出國家創(chuàng)立的目的就是根據每一個人的授權，運用付托給它的權力與力量，通過其威信以組織大家的意志，對內謀求和平，對外抗御侵略。與霍布斯主張國家是大于一切人的公共權力不同，其后較晚時代的洛克提出人們在訂立契約時僅僅讓渡一部分權利，并沒有轉讓生命、自由和財產的權利，并進一步指出，政府所做的“一切都沒有別的目的，只是為了人民的和平、安全和公眾福利”。而所有社會契約論者中最為著名的法國啟蒙思想家盧梭認為，政府是在臣民與主權者之間所建立的一個中間體，是主權者的執(zhí)行人。人民服從作為這一中間體成員的行政官或國王時所根據的那種行為完全是一種委托，“行政權力的受任者絕不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委任他們，也可以撤換他們”。而杰斐遜第一次用政治宣言的形式表達了自然權利的原則。他提出，“人人生而平等，他們都從他們的‘造物主’那邊被賦予了某些不可轉讓的權利，其中包括生命權、自由權和追求幸福的權利。為了保障這些權利，所以才在人們中間成立政府。而政府的正當權力，則系得自被統治者的同意?！?/p>

通過對眾多大同小異的社會契約論的分析比較，筆者認為社會契約最重要的本質，不是在個人與個人之間訂立的契約即私人之間的契約，也不是在個人與政權之間訂立的契約，而是由自由平等的人們按照自由協議的原則，根據相互的義務訂立的，要尋找一種結合的形式，使它能以全部共同的力量，來維護和保障每個結合者的人身和財富。也就是說，社會契約的本質不是一種形式，而是在于社會契約的根本目的的價值。由此，參加定立契約的個人，便相互結合從而組成“一個道德與集體的共同體”，每個成員在定約的時候，都無一例外的將自己的一部分權利讓渡給了整個共同體，這個共同體主要指的就是國家。而在社會契約中，公民與政府的關系當屬最主要的一對關系?；谌嗣裰鳈鄟矸治錾鐣跫s，筆者認為對于公民與國家的關系，可以從兩個方面來加強理解：一是權力轉讓的關系，社會組織和成員為了避免由于各自的利益沖突而產生斗爭，遭受無謂的損失，基于某種契約而進行的自身權力的讓渡，將權力讓渡給政府，從而形成政府的公共權力，這從根本上規(guī)定了公民是公共權力的來源，即主權在民原則。二是財產轉讓的關系，納稅人即單個自然經濟體，向國家納稅形成了社會主體和國家之間的權利與義務關系──社會主體有向政府納稅的義務，而根據權力和義務具有一致性的原則，社會主體有權要求政府利用其通過社會契約集中的公共權力為其提供服務。這樣才能體現和實現政府與社會主體之間權利與義務的平衡。由此我們可以確信，國家乃是人民在平等自由的基礎上，自愿締結協議而形成的。既然如此，那么政府的基本職能無疑就應該是為人民服務，政府的角色應該是一個服務者。所以，政府應加強自身建設，特別是改進自身行政方式，努力建設高效、優(yōu)質、負責任的政府，為人們提供所需的優(yōu)質服務。

四、新社會契約論──服務型政府理念的普及

社會契約論對近代資產階級革命的勝利起到了巨大作用，更具有長遠意義的是它為資產階級應該建設一個什么樣的政府提供的指導原則。1971年羅爾斯《正義論》一書發(fā)表，在書中他提出了一種新的社會契約理論，從一種純粹假設的“原初狀態(tài)”和“無知之幕”出發(fā)，以周密的邏輯論證構筑了一個龐大的正義理論體系，對分配問題進行了迄今為止最為系統和深刻的論證，使社會契約論隨之復興。概言之，在社會契約論思想家們看來，公共權力合法性的源泉在一般的人民手中，人民是主人，政府是仆人，政府是為公眾服務的機構。雖然，所有的社會契約論思想存在很多先天的缺陷，與當代的政府服務理念也存在著一定的差異。但可以說，社會契約論思想為當代的政府服務理念的產生提供了最為直接的理論源泉。

《尚書》言，“民為邦本，本固邦寧”。孟子認為，“民為貴，社稷次之，君為輕?！?在西方，古希臘的“人是萬物的尺度”也都反映了人民在國家中的重要性。所以，政府應以服務人民為自己的終極目標，不論是制定政策，還是行使公共權力，都應以此作為自己的準則和核心理念，提供優(yōu)質服務，構建服務型政府。從古希臘到現代，從西歐到中國，在時間與空間的廣闊維度里，每個人都在追求著更優(yōu)良的生活，這也是他們?yōu)槭裁匆獜淖匀坏娜松駷楣癫⒁源藶楹?。社會契約論為服務型政府提供了理論之源，啟蒙思想家?guī)Ыo人們從無到有的權利意識的突破已經昭示著人類美好的未來，由社會契約論所推論出的服務型政府必然會在美好的未來中實現。參見亞當·斯密：《國富論》，第五卷第一章“論君主或國家的費用”。

參考文獻

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[3][美]《美國獨立宣言》

[4]徐愛國．西方法律思想史[J]．北京大學出版社，2002：319～320