城鄉(xiāng)社會(huì)公共服務(wù)現(xiàn)狀及其原因剖析

[摘要]《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出，“到2020年，農(nóng)村改革發(fā)展的一項(xiàng)基本目標(biāo)任務(wù)是:實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。逐步為農(nóng)村居民提供基本的、大致均等的公共服務(wù)，讓廣大農(nóng)民群眾勞有所得、學(xué)有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”。同時(shí)這也是十二五規(guī)劃的一項(xiàng)重要內(nèi)容。本文闡述了目前城鄉(xiāng)公共服務(wù)現(xiàn)狀及其形成的原因。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)一體化；社會(huì)公共服務(wù)；現(xiàn)狀

社會(huì)公共服務(wù)建設(shè)是城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的一個(gè)重要內(nèi)容，其中的重點(diǎn)是做好農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)建設(shè)。這要求政府不僅向城市，而且向農(nóng)村居民提供與其需求相適應(yīng)的，不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的，大致均等的社會(huì)公共服務(wù)，使城鄉(xiāng)居民在享受社會(huì)公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和可及性方面都大體相當(dāng)，最終完善城鄉(xiāng)社會(huì)公共服務(wù)，使其高質(zhì)量、均等化。

一、城鄉(xiāng)社會(huì)公共服務(wù)現(xiàn)狀

長期以來，我國農(nóng)村公共品供給遵循的基本原則是“自力更生為主，國家支持為輔”。社會(huì)公共服務(wù)的供給制度中存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題十分突出，主要表現(xiàn)在農(nóng)村和城市之間明顯失衡，在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和公共基礎(chǔ)設(shè)施等基本公共服務(wù)供給方面，城鄉(xiāng)之間基本是一國兩策，財(cái)政投入的城市傾向較明顯，造成了農(nóng)村公共服務(wù)供給總體不足、結(jié)構(gòu)失衡、效率低下等。其表現(xiàn)形式主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。（1）城鄉(xiāng)義務(wù)教育水平差距較大。我國是農(nóng)業(yè)人口大國，教育發(fā)展水平很大程度取決于農(nóng)村教育發(fā)展?fàn)顩r。義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制實(shí)施以來，盡管每年全國的財(cái)政資金投入均有大幅度增長，但與城市相比，農(nóng)村義務(wù)教育投入比重明顯偏小。雖然義務(wù)教育在全國基本實(shí)現(xiàn)，但在設(shè)施、設(shè)備和人員配置上存在巨大的地區(qū)和城鄉(xiāng)差別。農(nóng)村學(xué)校與城市學(xué)校的師生比、升學(xué)率等方面相差較遠(yuǎn)。城市義務(wù)教育由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行以縣為主的管理體制，由鄉(xiāng)財(cái)政或縣財(cái)政負(fù)擔(dān)，在縣鄉(xiāng)財(cái)政普遍困難的情況下，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入明顯不足。這些差別也存在于城市內(nèi)部的打工子弟學(xué)校與公辦學(xué)校之間。進(jìn)城農(nóng)民工在同工不同酬的待遇下，在子女教育等方面無法享有現(xiàn)代都市的發(fā)展平臺(tái)。尤其是隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，進(jìn)城務(wù)工人員數(shù)量逐年增加，需要接受義務(wù)教育的進(jìn)城務(wù)工人員子女?dāng)?shù)量規(guī)模也在逐步擴(kuò)大，流動(dòng)人口子女教育問題日益突出。從2008年的統(tǒng)計(jì)數(shù)字來看，當(dāng)年全國義務(wù)教育隨遷子女已經(jīng)達(dá)到884.7萬人，占義務(wù)教育階段學(xué)生總數(shù)約6％。（2）城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生和醫(yī)療保障差距過大。城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的短缺和失衡是我國長期以來社會(huì)事業(yè)發(fā)展中存在的突出問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，農(nóng)村公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施不健全，設(shè)備陳舊，資金不足。第二，城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源配置不合理， 農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生資源嚴(yán)重不足， 醫(yī)療設(shè)備差。公共醫(yī)療衛(wèi)生惠民政策過度偏向于城市，盡管農(nóng)村新型合作醫(yī)療報(bào)銷農(nóng)民30％的醫(yī)療費(fèi)用，但相對于高昂的藥物價(jià)格來講，比例太小，農(nóng)民的醫(yī)療負(fù)擔(dān)并未就此減輕。第三，農(nóng)村醫(yī)療人員業(yè)務(wù)水平低，經(jīng)驗(yàn)不足，醫(yī)療方法落后，手段陳舊，無法很好的滿足農(nóng)村居民的就醫(yī)需要。據(jù)衛(wèi)生部調(diào)查統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村貧困地區(qū)重病未就診、未住院比例高達(dá)70％。而與此同時(shí)， 醫(yī)療衛(wèi)生資源有80％集中在城市，其中2/3又集中在醫(yī)院，而占全國人口近70％的農(nóng)村人口所擁有的公共衛(wèi)生資源不足全國總量的30％。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院只有1/3正常運(yùn)轉(zhuǎn)，農(nóng)村每千人平均擁有的病床不足1張，城市為3.5張。農(nóng)村每千人只擁有1名衛(wèi)生技術(shù)員，城市則在5名以上。在農(nóng)村約有40％～60％的人因病而死亡的比例高達(dá)60％～80％。更為令人擔(dān)憂地是，農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)距離上的可及性在下降。（3）城鄉(xiāng)社會(huì)保障能力差距較大。長久以來，我國實(shí)行的是城市偏向的社會(huì)保障制度。在城市偏向的社會(huì)保障制度下，農(nóng)村居民養(yǎng)老、醫(yī)療等大額開支都要自己支付。而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身又相對緩慢，農(nóng)村居民收入水平較低，他們難以為自己準(zhǔn)備足夠的資金作為醫(yī)療及養(yǎng)老準(zhǔn)備，在年老后仍然是以家庭為唯一養(yǎng)老保障。如今，在農(nóng)村地區(qū)仍然存在著社會(huì)保障體系覆蓋范圍比較窄，制度不夠健全，管理基礎(chǔ)比較薄弱，資金支付壓力大，部分社會(huì)群體保障待遇不合理，社會(huì)保障不平衡、不銜接等方面的突出問題。例如，制度建設(shè)方面的不平衡。像新農(nóng)合制度、農(nóng)村低保制度、救助制度、五保制度等工作比較規(guī)范。但有的有制度剛剛起步，比如農(nóng)民工的保障制度，或者剛剛試點(diǎn)，像農(nóng)民的新型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。

二、城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距產(chǎn)生的原因

（1）農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)投入不夠。在二元結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要途徑是城市化，發(fā)展的重點(diǎn)在城市。長期以來，我國各級政府傾向于把財(cái)政重點(diǎn)資金投入到城市，形成城鄉(xiāng)二元分割的社會(huì)公共服務(wù)體系，不可避免的導(dǎo)致向農(nóng)村的社會(huì)公共服務(wù)投入不足。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，資金投入不足。不少城市地區(qū)政府投資依舊作為公共服務(wù)資金的主要保障，而農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)資金保障，主要依靠強(qiáng)制集資來實(shí)現(xiàn)。第二，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入嚴(yán)重不足，缺乏有效的調(diào)動(dòng)社會(huì)投入農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的具體政策措施。長期的“以農(nóng)補(bǔ)工”使我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，農(nóng)業(yè)基建投資的數(shù)額也始終偏低。(2）農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)理念的缺失。由于我國不合理的政績考核體系，不完善的社會(huì)保障制度等一系列客觀因素，以及基層干部缺乏服務(wù)型政府的理念，缺乏對社會(huì)保障重要性的認(rèn)識(shí)等主觀因素的影響，導(dǎo)致我國農(nóng)村基層政府對農(nóng)村社會(huì)保障工作不夠重視。一些農(nóng)村基層政府把工作重點(diǎn)放在上級分配下來的任務(wù)上，甚至為了迎合上級大搞形象工程。同時(shí)政府關(guān)于社會(huì)公共服務(wù)利益方面的宣傳教育沒有做到位，廣大農(nóng)村居民缺乏對關(guān)系自身利益的社會(huì)保障制度合理的認(rèn)識(shí)，在主觀上對于社會(huì)保障方面的工作是持冷漠的態(tài)度的，對于維護(hù)自己合理的社會(huì)保障權(quán)益缺乏積極性，對社會(huì)公共服務(wù)的開展無法起到良好的促進(jìn)作用，不少農(nóng)村居民仍固守著“養(yǎng)兒防老”等一系列舊觀念。由于長期積累的歷史與制度原因，農(nóng)民合理的利益表達(dá)機(jī)制未被重視，農(nóng)民的地位未被提高，沒有出現(xiàn)能夠真正代表和維護(hù)農(nóng)民利益的組織，導(dǎo)致農(nóng)民監(jiān)督能力不足，無法及時(shí)合理地表達(dá)自己的利益訴求，成為了政策洪流中的弱勢群體。（3）農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)不完善。我國目前農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)不夠完善，存在較大的改進(jìn)空間。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，機(jī)構(gòu)、人員的編制冗雜。與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給普遍不足的現(xiàn)狀形成鮮明對比的是，一些農(nóng)村地區(qū)的公共產(chǎn)品存在過剩的情況，主要表現(xiàn)為基層政府行政管理的過剩，人員膨脹，管理混亂，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種站所甚至超過20個(gè)，這種機(jī)構(gòu)的碎片化加重了農(nóng)民在獲得公共服務(wù)時(shí)的成本。第二，公共服務(wù)供給脫節(jié)。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)履行的組織本地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、公安司法建設(shè)、科教文衛(wèi)建設(shè)等方面工作所用到的資金并非全部都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)，相當(dāng)一部分公共產(chǎn)品供給資金是由農(nóng)民承擔(dān)的。農(nóng)村稅費(fèi)改革使得農(nóng)民的負(fù)擔(dān)得以減輕，但同時(shí)卻導(dǎo)致農(nóng)村基層政府無法再通過非財(cái)政手段為農(nóng)村公共服務(wù)供給籌集資金。而且在具體的公共服務(wù)項(xiàng)目上，并沒有一個(gè)合理的監(jiān)督機(jī)制，無法真正保證政府所提供的公共服務(wù)項(xiàng)目能夠符合農(nóng)村居民的需要。第三，公共產(chǎn)品質(zhì)量得不到保證。當(dāng)前，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品雖然不斷增加，但與城市相比，質(zhì)量問題顯得尤為突出。例如水利工程、道路、電網(wǎng)等一系列農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量得不到保證，在政府無法正常供給和維護(hù)的情況下，往往由農(nóng)民自行解決。諸如社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等公共產(chǎn)品在絕大部分農(nóng)村地區(qū)根本就不存在。這就使得農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量得不到有效提高。（4）政府間公共服務(wù)的關(guān)系尚未協(xié)調(diào)。我國當(dāng)前公共服務(wù)支出責(zé)任在各級政府間劃分非常不明確，上下級政府之間的公共服務(wù)事項(xiàng)劃分和權(quán)限只有大小之分，而無內(nèi)容之別。中央與地方、地方與地方的各級政府之間由于職責(zé)劃分不明確、不合理，往往導(dǎo)致縣鄉(xiāng)兩級政府負(fù)擔(dān)過重。并且由于不合理的績效評定方式的存在，導(dǎo)致基層政府的工作壓力主要來自上級的意見，而非扁平化關(guān)系中的同級制約，也不是來自基層群眾的制約。這就致使問題發(fā)生：第一，造成基層政府間財(cái)政支出責(zé)任的越位、錯(cuò)位與缺位狀態(tài)并存，難以在具體公共服務(wù)事務(wù)上達(dá)成有關(guān)資金流轉(zhuǎn)、資源配置等方面的統(tǒng)一意見，降低了資金運(yùn)作效率。第二，基層政府無法獲得穩(wěn)定的規(guī)劃思路，資金調(diào)度與項(xiàng)目安排難度加大。降低了基層政府的活動(dòng)效率，降低其積極性。第三，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，政府活動(dòng)信息無法透明化，滋生腐敗，公共服務(wù)的效果大打折扣。

三、完善城鄉(xiāng)公共服務(wù)建設(shè)的意見和建議

（1）改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)公共服務(wù)一體化建設(shè)。長期以來，二元分割的城鄉(xiāng)治理結(jié)構(gòu)不僅使得農(nóng)村居民無法享有較高質(zhì)量的公共服務(wù)，從而催化了一系列社會(huì)矛盾的發(fā)生，而且也不利于城鄉(xiāng)間資源合理的雙向互動(dòng)。因此，為了社會(huì)能夠持久的良性發(fā)展，化解城鄉(xiāng)間的社會(huì)矛盾，目前應(yīng)加大城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)體系建設(shè)，改變原有的帶有偏見和歧視色彩的醫(yī)療、教育、公共衛(wèi)生、就業(yè)等方面的政策；改變原有的戶籍管理制度，加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入的財(cái)政預(yù)算；對農(nóng)村公共服務(wù)需求進(jìn)行全面的調(diào)查和評估，從而制定合理的施政方案和政府工作計(jì)劃。改變片面的以GDP為指標(biāo)的政府績效評定原則，使得農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)成為各級地方政府工作績效評定的重要指標(biāo)。（2）完善政府財(cái)政管理體系，提高財(cái)政效率。構(gòu)建完善的政府財(cái)政管理體系需要政府不斷深化財(cái)政體制改革，加大對公共服務(wù)的投入，同時(shí)也要財(cái)大資金的利用效率，使得“物盡其用”。這可以從以下幾個(gè)方面入手：首先，應(yīng)完善財(cái)政預(yù)算體系，建立科學(xué)的預(yù)算評估方案，堅(jiān)決避免“拍腦袋”決策，使得資金在公共服務(wù)的投入上能夠達(dá)到效用的最大化；其次，完善監(jiān)督機(jī)制，保障政府的財(cái)政投入真正做到“為民謀利”，保證政府是對提高居民生活質(zhì)量的公共服務(wù)進(jìn)行了有效建設(shè)；最后，要加大資金的利用率，做好年初的工作預(yù)算以及施政過程中的財(cái)政監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并矯正不合理的資金流動(dòng)方向，避免鋪張浪費(fèi)。（3）協(xié)調(diào)政府間職權(quán)關(guān)系，明晰職權(quán)范圍。適度而有效的公共服務(wù)建設(shè)，不僅需要市場充分發(fā)揮市場資源配置的作用，同時(shí)也需要政府——這只“有形的手”在必要的時(shí)候進(jìn)行干預(yù)和引導(dǎo)。而只有當(dāng)政府擁有明晰的職責(zé)權(quán)限，才能保障政府在對資源進(jìn)行配置時(shí)做到正確而有效。

這首先要求國家針對政府的職責(zé)權(quán)限出臺(tái)明確而合理的法規(guī)與制度作為依據(jù)，其次，協(xié)調(diào)好縱向與橫向的關(guān)系，具體的公共服務(wù)內(nèi)容安排給具體的部門負(fù)責(zé)，盡可能避免條塊分割、政出多門的現(xiàn)象發(fā)生。最后，適度引進(jìn)第三部門，提高公共服務(wù)的靈活性和適應(yīng)性，彌補(bǔ)由于政府僵化的體制模式帶來的，對即時(shí)性公共服務(wù)反應(yīng)的不靈敏的缺陷，以提高公共服務(wù)效率，完善城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系建設(shè)。

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