完善我國保障性住房制度體系的思考

保障性住房制度是政府對保障性住房的供給、購置等環(huán)節(jié)進行干預、調控的法律法規(guī)的總稱。包括國務院文件、通知、辦法及各部門所頒布的規(guī)章和辦法，以及各省、市、自治區(qū)制定的各種規(guī)定、辦法等。

一、我國保障性住房制度的建設歷程

在住房領域實行住房商品化和社會化以后，為滿足中低收入家庭的住房需求，經(jīng)過十幾年的實踐，我國已經(jīng)初步形成多層次的保障性住房制度。

1．保障性住房制度的初步形成。1991年6月份，《關于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進行城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》提出：“大力發(fā)展經(jīng)濟適用的商品房，優(yōu)先解決無房戶和住房困難戶的住房問題”。1994年7月《關于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》要求，城鎮(zhèn)住房制度改革要“建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質的經(jīng)濟適用住房供應體系”，“在計劃、規(guī)劃、拆遷、稅費等方面予以政策扶持”，并“加快經(jīng)濟適用住房建設”。由此，我國開始提出建立健全與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的住房保障制度，并初步勾勒出了以經(jīng)濟適用房為主要形式的保障性住房制度。

2．保障性住房制度體系的逐步健全。1998年7月，《國務院關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》，作為我國住房改革的綱領性文件，明確提出 “建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的住房供應體系”，“對不同收人家庭實行不同的住房供應政策。最低收人家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收人家庭購買經(jīng)濟適用住房”，要求“重點發(fā)展經(jīng)濟適用住房（安居工程）”，“采取扶持政策，加快經(jīng)濟適用住房建設”，從而“加快解決城鎮(zhèn)住房困難居民的住房問題”。廉租住房由此被明確的提出。2003年8月，《關于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》中，明確“經(jīng)濟適用住房是具有保障性質的政策性商品住房”，“集資、合作建房是經(jīng)濟適用住房建設的組成部分”，并要求“建立和完善廉租住房制度”，“切實保障城鎮(zhèn)最低收入家庭基本住房需求”。2004年底，《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》和《經(jīng)濟適用住房管理辦法》等規(guī)章的公布，標志著我國保障性住房的框架體系的初步健全。

3．保障性住房制度的快速發(fā)展階段。針對我國保障性住房難落實的問題，2006年6月，《關于調整住房供應結構穩(wěn)定住房價格的意見》再次強調“加快城鎮(zhèn)廉租住房制度建設”，“有步驟地解決低收入家庭的住房困難”；“規(guī)范發(fā)展經(jīng)濟適用住房”，“進一步完善經(jīng)濟適用住房制度，解決建設和銷售中存在的問題，真正解決低收入家庭的住房需要”。2007年8月，《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》要求“把解決城市低收入家庭的住房困難作為維護群眾利益的重要工作和住房制度改革的重要內容，強化政府公共服務的職責，加快建立健全以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系”。《廉租住房保障資金管理辦法》、《廉租住房保障辦法》、《經(jīng)濟適用住房管理辦法》、《關于加快發(fā)展公共租賃住房的指導意見》以及《關于鼓勵民間資本參與保障性安居工程建設有關問題的通知》等一系列規(guī)章制度的出臺，標志著我國保障性住房制度體系走向完善。

二、現(xiàn)行保障性住房制度建設存在的問題

1．退出機制不健全與福利固定化問題。保障性住房作為一種再分配措施，要充分體現(xiàn)公平公正公開的原則。在保障性住房資源總量嚴重不足的情況下，建立科學合理的輪候機制和退出機制才能有效地保障資源分配的公平性。對于保障性住房的申領條件和程序，中央和地方各級政府雖然也已出臺了一系列規(guī)章制度，但相對而言，退出機制或者不完善或者難以執(zhí)行，顯得較為模糊和粗糙。退出機制主要弊端在于：隨著可能存在的收入水平的提高，對已申領保障性住房的家庭在其不具備享受保障性住房條件后如何回購其房，并使住房進入下一輪的申領程序，在此方面無論中央還是地方政府都缺乏具體的制度規(guī)定，否則一旦申領永久享受，造成保障性住房“福利固定化”的問題。因此，盡快彌補保障性住房退出機制的漏洞顯得尤為必要和緊迫，從而保證保障性住房這一稀缺準公共資源的充分流動。

2．資金來源單一化與政府財政緊張的難題。我國現(xiàn)行保障性住房建設的資金來源主要包括：中央財政投入、地方財政投入、地方政府部分土地出讓金等。在具體的實施操作過程中，地方政府財政無疑是最主要的和具有決定性的資金來源。近年來，地方各項公共財政支出的加大、土地出讓的低迷和經(jīng)濟發(fā)展方式的轉型等多方面因素影響，一些地方政府在建設保障性住房方面“有心無力”，或者“有力使不出”，從而造成一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)在保障性住房建設發(fā)展的巨大差異性。建設資金來源單一、數(shù)量不足、可持續(xù)性不強的特點已經(jīng)逐漸顯現(xiàn)。

3．建設成本不公開的弊端。為解決地方政府財政支出難題，共有產(chǎn)權房已然成為很多地方發(fā)展保障性住房（經(jīng)濟適用房）的主要實現(xiàn)形式。共有產(chǎn)權房的出現(xiàn)在某種程度上緩解了地方政府財政緊張的局面，但因建設成本不公開而逐漸顯現(xiàn)一些問題。參照經(jīng)濟適用房的利潤率不得超過3％，土地因實行行政劃撥居民購買的房價中不包含土地出讓金等優(yōu)惠政策，居民的實際購房價卻讓多方對共有產(chǎn)權房的定價等多環(huán)節(jié)產(chǎn)生諸多質疑。甚至出現(xiàn)不同地段，同樣價格購置同樣比例產(chǎn)權，而臨近普通商品房市場價相差近1000～2000元每平方米的情形。

4．立法難與制度設計難題。保障性住房方面由于沒有一部具有最高權威的法律，導致在執(zhí)行過程中出現(xiàn)“執(zhí)行難”、“問責難”等現(xiàn)象。長期以來，我國保障性住房的發(fā)展主要依靠中央政府及各部委通過行政力量干預推動，缺少整體上的自上而下的制度設計，保障性住房的制度不健全、不完善、缺乏層次性。同時，不同時期、中央各部門的規(guī)章制度之間常常自相矛盾或互相矛盾，政策層出不窮，加之政出多門，使地方政府在制定具體辦法措施時難以適從。年初，《關于印發(fā)國務院2012年立法工作計劃的通知》中將《住房保障法》降格為《基本住房保障條例》，此舉不能不說是一個很大的遺憾。

三、完善保障性住房制度建設的對策建議

在保障性住房制度制定過程中，由于涉及到多方面的利益博弈，因而在政策制定時要充分考慮政策內容及制度體系設計的政治可靠性、行政可操作性、經(jīng)濟可行性和技術適用性等內容。

1．完善進入退出機制。為保證保障房這一稀缺資源的流動性和資源配置的效用最大化，一是制定具體的輪候管理措施，確定輪候排序原則，防范輪候過程中可能出現(xiàn)的不公。二是擴大社會各界的參與力度。加強人大、政府監(jiān)察機關、新聞輿論及人民群眾對保障性住房的建設、分配與管理過程進行參與、監(jiān)督，提升信息的公開度、提高各方面的參與度、保證分配的公正公平，力爭真正做到“應保盡?！薄Ｈ墙⒁?guī)范的信息披露和公示制度，將保障性住房分配的全過程暴露在公眾的監(jiān)督之下，并認真對待有關投訴和檢舉，防范走過場的形式主義。四是共享社會個人信用系統(tǒng)，與政府有關部門共建共享全社會個人信用系統(tǒng)，通過制度來規(guī)范個人信用行為。

2．健全多元化的供給機制。在保障性住房供給機制上，改變由政府單一提供的機制，發(fā)揮社會各渠道資金潛力，緩解政府財政壓力，以多元化的供給機制滿足多元性的保障需求。一是發(fā)揮地方大型企事業(yè)單位潛力。對于一些存在較多住房困難的大型企事業(yè)單位，在政府統(tǒng)籌協(xié)調下，可以單獨或者幾家單位聯(lián)合，充分利用自有閑散土地、采取更靈活的籌資方式集體建設保障性住房，以發(fā)揮大型企事業(yè)單位在保障民生方面的潛力。二是探索政府、開發(fā)商與社會組織的合作機制。通過學習其他國家地區(qū)的國際經(jīng)驗，探索保障性住房供給主體的多元化、產(chǎn)權歸屬的多元化模式，通過創(chuàng)新體制、機制、產(chǎn)權模式等逐步建立起由政府、開發(fā)商與社會其他組織等多方面供給的新組合模式。

3．創(chuàng)新財稅金融體制。“分稅制”下地方政府財政收入的有限性、土地財政的逐年壓縮及保障性住房建設的“只出不入”屬性，致使地方政府缺乏積極性，保障性住房建設的可持續(xù)性就成了很大的疑問。為此，一是重新衡量“分稅制”下稅收分成，或者加大中央政府的專項轉移支付力度，確保地方政府財政的收支平衡。二是創(chuàng)新金融體制，提高金融機構的參與力度。此前，金融機構的參與支持力度不足，《關于鼓勵民間資本參與保障性安居工程建設有關問題的通知》的出臺無疑是政府加大金融創(chuàng)新方面的舉措，以“多種方式引導民間資本參與保障性安居工程建設”。但是，國內民營資本的生存環(huán)境無疑有待優(yōu)化，因此相關補充條款的到位與否決定著民營資本進軍保障性住房的力度。

4．健全相關制度體系。健全的法規(guī)體系是制度建立的基礎和制度實踐的保證，法律的缺失已成為制約我國住房保障實踐的主要因素。一是注重頂層設計，早日制定保障性住房的基本法。制定中的《基本住房保障條例》無疑無法填補專門法的空白。由文件、規(guī)定、辦法、通知等構成并帶有鮮明的“人治”特征的制度體系難以與社會主義法制社會相匹配。保障性住房的基本法律是其制度體系的頂層部分，具有全面性、權威性、指導性、約束性等多重作用。沒有基本法律的出臺，配套制度體系則難以健全。二是系統(tǒng)清理規(guī)章，統(tǒng)一配套支持性制度體系。面對層出不窮的臨時性甚至是應急性的缺乏制度的整體性、嚴肅性、權威性、操作性的支持性配套舉措，亟需統(tǒng)一梳理清理，進而整合完善創(chuàng)新，重新頒布，以免政出多門、相互不一，給執(zhí)行帶來困難。

參 考 文 獻

[1]《國務院關于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進行城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》．

http：//www.mohurd.gov.cn/zcfg/gwywj/200611/t20061101_155398.html

[2]《國務院關于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》．http：//www.mohurd.gov.cn/zcfg/gwywj/200611/t20061101_155363.html

[3]馬建平．中國保障性住房制度建設研究

[4]《國務院關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》．http：//www.china.com.cn/law/flfg/txt/2006-08/08/content_7058347.htm

[5]《關于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》．http：//house.focus.cn/newshtml/55579.html

[6]《關于調整住房供應結構穩(wěn)定住房價格的意見》．http：//news.xin

-huanet.com/newscenter/2006-05/29/content_4616608.htm

[7]《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》．

http：//www.gov.cn/zwgk/2007-08/13/content_714481.htm

[8]董麗晶等．完善保障性住房制度的思考與建議[J]．中國國情國力．2011（9）

[9]國務院擬立規(guī)清除保障房牟利空間．中國經(jīng)營報．http：//news.cb.com.cn/html/45/n-567445.html

[10]任鵬充等．保障性住房制度的國際比較及經(jīng)驗借鑒[J]．河北金融．2010（4）

[11]《關于鼓勵民間資本參與保障性安居工程建設有關問題的通知》．

http：//www.fzzx.cn/S/BookPages/110/111565.shtml