社會保障制度國際比較及啟示

【摘 要】本文對世界社會保障制度的財政預算模式、基金的籌集與監(jiān)管模式、立法模式等方面進行了分析研究。最后借鑒國外的成功作法，提出開征社會保障稅；處理隱形債務、做實個人賬戶；完善社會保障基金的監(jiān)督和管理體制；健全社會保障法律體系等有益建議。

【關鍵詞】社會保障制度；社會保障基金；比較；法律制度

一、社會保障制度國際比較

（一）社會保障財政預算模式

世界上社會保障財政預算模式有不少，但最主要有兩種：一種叫做政府公共預算模式；另一種叫一攬子社會保障預算模式。

1．政府公共預算模式。公共預算模式是將社會保障資金全部納入公共財政預算內，同政府其他收支混合為一體編制預算的一種預算制度模式。英國就是使用這種預算模式的國家，其社會保障收支與其他項目混在一起編制預算，社會保障赤字完全由政府財政支付，使得政府的社會保障負擔很重，所以其中央財政收支一直不佳，社會保障基金不僅長期赤字，而且每年赤字越來越大。

2．一攬子社會保障預算模式。一攬子社會保障預算模式是將社會保障基金的某一部分收支安排在政府公共預算內；另一部分收支安排在政府公共預算外，通過“預算內”和“預算外”基金安排全面反映社會保障收支狀況的一種預算制度模式。瑞典便使用此種模式，其社會保障預算僅僅將基本養(yǎng)老保險和工傷保險納入中央政府的公共預算中，補充養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險都在預算外安排，社會保障收支項目一一對應，財政狀況相對英國要好一些。

3．公共預算模式與一攬子社會保障預算模式的比較。公共預算模式的優(yōu)點在于：國家對社會保障全面負責，社會福利待遇高。其缺點在于：由于社會保障制度福利的剛性，社會保障支出難以控制，往往收支差額巨大，政府財政壓力大。一攬子社會保障預算模式的優(yōu)點在于：社會保障的各項收支狀況都得到了比較全面的反映，政府在全面協(xié)調社會保障資金的同時，負擔低于政府公共預算制度。其缺點在于：社會保障收支的不同項目被放入不同的財政賬戶，社會保障收支的總量指標難以準確及時掌握。

（二）社會保障基金的籌集與監(jiān)管

1．社會保障基金來源。（1）繳稅制。繳稅制是指社會保障基金是以稅收的方式收取的。實行繳稅制模式最為典型的國家是美國。美國的社會保障稅由財政部國內稅務局負責征收，納入國家預算管理，同時由財政部按照規(guī)定比例分別記入財政信托基金賬戶。美國社會保障包括社會保險和社會福利兩大部分，社會保險包括老年、遺屬保險，傷殘保險，醫(yī)療保險，失業(yè)保險以及鐵路行業(yè)社會保險等，其資金來源主要是雇主和雇員共同繳納的社會保障稅，社會福利基本上全部由政府財政負擔。（2）繳費制。繳費制是指社會保障基金是以費用的形式收取的。實行繳費制模式最為典型的國家是德國，它是世界上最早推行社會保障制度的國家。目前，形成了以養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、事故等社會保險為核心的社會保障體系，社會保險以國家法定社會保險為主，企業(yè)和個人可以根據(jù)自身情況購買補充保險。德國的社會保險資金主要來自雇員和雇主交納的社會保險費，不足部分由聯(lián)邦財政補貼。（3）繳稅制和繳費制的比較。繳稅制通過征稅方式形成社會保障基金好處在于：強制性強，負擔公平，有利于提升社會保障的社會化程度。不足之處在于：稅收形式形成財政資金后只能通過年度預算來安排，且通常以年度收支平衡為基本目標，從而事實上無法積累社會保險基金，故無法抗拒周期性的社會保障風險。繳費制的特點是具有一定的靈活性，但負擔與受益不對應，公平性大打折扣是致命弱點，各項目之間財力調劑余地小。

2．社會保障基金籌資方式。（1）現(xiàn)收現(xiàn)付制模式?，F(xiàn)收現(xiàn)付制模式是由社會保障機構按所需支付的保險金總額進行社會籌資，即由雇主或雇員（或全部由雇主）按工資總額的一定比例（統(tǒng)籌費率）繳納保險費（或稅），以近期橫向收支平衡原則為指導的基金籌集模式。（2）完全積累制模式。完全積累制模式是勞動者從參加工作起，按工資總額的一定比例（繳費率）由雇主和雇員（或只有一方）定期繳納保險費，記入個人賬戶，作為長期儲存積累并增值的基金，其所有權歸個人。領取時按照基金領取的條件，一次性或按月領取。（3）現(xiàn)收現(xiàn)付制模式和完全積累制模式的比較?，F(xiàn)收現(xiàn)付制模式的優(yōu)點在于：一是不受通貨膨脹的影響；二是可隨時因需求變化而及時調整征稅比例或繳費額度，保持收支平衡；三是無須個人資料，操作簡便，管理成本較低。缺點在于：一是它要求人口增長的相對穩(wěn)定，即每年進入和退出勞動人口的數(shù)量大致相當，否則將嚴重影響經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定；二是費用負擔存在代際轉嫁的問題，容易造成代際矛盾。完全積累制模式的優(yōu)點在于：一是不存在支付危機，也不會引起代際轉嫁負擔的社會矛盾；二是國家、企業(yè)負擔較小，且不受年齡結構變動的影響；三是它有利于國家積累資金，成為國家調控中、長期宏觀經濟的又一手段。其缺點是：一是基金運營周期長，難以抵御通貨膨脹的影響；二是基金投資和管理的難度大；三是完全積累制不具備收入再分配功能，不利于縮小收入差距，與社會保障制度的初衷相違背。

3．社會保障基金監(jiān)督和管理模式。（1）集中監(jiān)管模式。集中監(jiān)管模式是指一國政府在構建社保基金監(jiān)管體系時，將監(jiān)管職能賦予單一的機構，由該機構代表政府集中履行對社?；鸬谋O(jiān)管職能。智利就是比較典型的集中監(jiān)管模式國家，它的社?；鸨O(jiān)管由專設的養(yǎng)老金管理公司監(jiān)督管理委員會負責。（2）分散監(jiān)管模式。分散監(jiān)管模式是指一國政府在構建社保基金時，將國家對社?；鸨O(jiān)管的職能賦予兩個以上的主體，并且這些主體大多是由政府現(xiàn)有的經濟管理機構。美國采用的就是這種模式，在美國，負責社?；鸨O(jiān)管的機構包括：勞工部、國內稅務局、社會保障局、養(yǎng)老金收益保險公司、社會保障信托管委員會等。（3）集中監(jiān)管模式和分散監(jiān)管模式的比較集中監(jiān)管模式的優(yōu)點是：一是監(jiān)管主體單一，成本較低，效率較高；二是監(jiān)管權力集中，責任也集中，保證了監(jiān)管目標執(zhí)行的一致性。其缺點是：第一，一般政府都會重新成立一個新的部門來總體負責監(jiān)管，無形中增加了運行成本；第二，新成立的機構中一些部門比政府經濟管理部門監(jiān)管的專業(yè)水平和經驗低，影響社保效率；第三，監(jiān)管機構有可能更關注監(jiān)管而相對忽視基金投資的收益。分散監(jiān)管模式的優(yōu)點是：一是構成監(jiān)管體系的監(jiān)管機構多是現(xiàn)有的經濟部門，成本較低；二是各個監(jiān)管部門豐富的專業(yè)經驗和先進技術能為社?；鸬慕】蹈咝н\行提供保障；三是監(jiān)管部門可能從全局角度出發(fā)，不會監(jiān)管過嚴，社保基金收益率較高。其缺點是：一是各個監(jiān)管主體間協(xié)調成本較高，信息的交流傳遞可能不暢；二是缺少一個對社保基金整體監(jiān)管負責的權力責任中心，監(jiān)管效率較低。

（三）社會保障立法模式

１．單行立法的立法模式。單行立法模式是國家立法機構并未制定出統(tǒng)一的、綜合性的社會保障法典，而是按照社會保障的各個不同內容分別制定出不同的法律。其特點是多部社保法律并存，相互之間不存在隸屬關系。實行這種模式的國家很多，德國屬于此種模式的典型，其社會保障法包括社會保險法、社會促進法、社會補償法（社會照顧法）和社會救濟法，其中社會保險法占主導地位。

2．綜合立法的立法模式。綜合立法模式是國家立法機構制定一部統(tǒng)一的、綜合性的社會保障法典。其特點是所有的社保法律綜合起來形成一部法典。實行這種模式的國家不多，大都是在建立起綜合的法典后又制定了若干單項法律作補充，美國的社會保障立法以1935年制定的《社會保障法》最有名，并以綜合性立法著稱，但其后來分別又通過了《醫(yī)療保險法》、《老年醫(yī)療保險法》、《傷殘津貼改革法》等法律對社會保險制度進行補充。

3．單行立法的立法模式與綜合立法的立法模式比較。單行立法的立法模式的優(yōu)點在于：靈活性大，當社會保險的內容尚未完全確定，可在立法上迅速做出反應，以滿足社會的需要。其缺點在于：各個法律相互獨立，缺乏統(tǒng)一統(tǒng)籌安排的綜合性法律。綜合立法的立法模式的優(yōu)點在于：許多法律統(tǒng)一在一部法典里，比較權威。其缺點在于：靈活性差，由于一部法典包括了社保很多方面的內容，修改需慎重，故其時效性不是很強。

二、國際社會保障制度對我國的啟示

（1）開征社會保障稅。要做到社會保障資金在全國的統(tǒng)收統(tǒng)支，就應以國家稅收的形式，開征社會保障稅，以社會保障稅作為籌集社會保障資金的主渠道。這樣通過稅收的強制性，提高社會保障資金的征繳率，保證社保收入來源的長期穩(wěn)定；開征社會保障稅籌集資金，籌資成本相對較低，也便于國家自上而下對其進行管理和監(jiān)督；有利于社會保障資金統(tǒng)一調度，由中央政府掌握一部分社會保障資金用于地區(qū)之間、行業(yè)之間社會保障資金的余缺調劑，促進社會保障事業(yè)的健康發(fā)展；有利于建立規(guī)范化的資金預算管理。（2）處理隱形債務，做實個人賬戶。在養(yǎng)老保險方面，我國已確定部分積累制的籌資模式，經過多年的實踐檢驗，是比較符合我國當前基本國情的，但是由于前期養(yǎng)老金無積累，先行基本養(yǎng)老保險制度中的統(tǒng)籌基金和個人賬戶實行混同管理，將目前在職職工個人賬戶資金被用做支付“老人”退休金，從而導致“中人”和“新人”個人賬戶變成了空賬。因此當務之急是還清歷史欠賬，做實個人賬戶。（3）完善社會保障基金的監(jiān)督和管理體制。建立統(tǒng)一的社會保障體制是社會保障制度的內在要求，因為這種制度安排不僅公平，而且管理簡便。因此，改變目前多頭管理、地區(qū)分割、標準各異的社會保障制度，是健全和完善社會保障制度的關鍵。應盡快建立起集中協(xié)調與分工管理相結合的管理體制。（4）建立配套的社會保障法律制度，健全社會保障法體系。社會保障涉及的內容層次較多，這要求有不同的法律規(guī)范予以調整。因此，我們必須建立社會保險法、社會救濟法、社會福利法、社會互助法和優(yōu)撫安置法。這些不同的法律制度，還可以進一步細化其內容，制定更具體法律法規(guī)。除此之外，還要加快制定一部覆蓋全國、具有最高法律效力的《社會保障法》，這對于統(tǒng)一目前不相協(xié)調的社會保障法律法規(guī)大有益處。我國各地區(qū)還需進一步地制定具有部門性和地區(qū)特征的法律、法規(guī)或規(guī)范性文件。只有建立健全社會保障制度法律體系才能保障社會成員在法律體系范圍內享受社會保障權利和履行社會保障法律規(guī)定的義務，整個社會也就能穩(wěn)定和發(fā)展。

參 考 文 獻

[1]穆懷中主編．社會保障國際比較[C]．中國勞動社會保障出版社，2001（12）

[2]朱德云．社會保障制度模式的比較研究[J]．中央財經大學學報．2001，（7）：4～37

[3]張如石．國外社會保障制度比較與啟示[J]．經濟縱橫．2004，（7）：44～47

[4]鐘仁耀．養(yǎng)老保險改革國際比較研究[C]．上海財經大學出版社，2004（2）

[5]余衛(wèi)明．社會保險立法的模式選擇[J]．河北法學．2003，（9）：153～156

[6]趙楠．中國社會保障信息化建設探析[J]．企業(yè)導報．2010（5）

[7]鐘仁耀著．養(yǎng)老保險改革國際比較研究[C]．上海財經大學出版社