城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民土地補(bǔ)償存在的問題及對(duì)策

【摘 要】我國(guó)征地地補(bǔ)償中，存在土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、補(bǔ)償方式單一以及補(bǔ)償分配不合理等問題，這些問題產(chǎn)生的原因在于土地管理和征收制度存在缺陷以及對(duì)農(nóng)民權(quán)益的忽視。完善我國(guó)失地農(nóng)民土地補(bǔ)償制度，必須完善征地補(bǔ)償制度、提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)行多樣化補(bǔ)償方式以及確保征地補(bǔ)償款透明、及時(shí)足額支付。

【關(guān)鍵詞】城市化；失地農(nóng)民；土地補(bǔ)償

一、失地農(nóng)民土地補(bǔ)償存在的問題

（1）土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低。目前，我國(guó)現(xiàn)行土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》四十七條規(guī)定，“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)均按照土地被征收前三年平均年產(chǎn)值補(bǔ)償，且二者之和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！比敉恋卣饔们叭昶骄a(chǎn)值每畝1000元，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)則不超過3萬元，顯然這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)很低。而且并沒用考慮到土地的區(qū)位和土地供求狀況，也沒有考慮到土地征用后的用途和市場(chǎng)價(jià)值，更沒有考慮到失地農(nóng)民的發(fā)展。事實(shí)上，政府拍賣征用的土地，價(jià)值翻了好多倍，遠(yuǎn)高于補(bǔ)償價(jià)格。對(duì)農(nóng)民而言，長(zhǎng)遠(yuǎn)的生活保障無從談起。（2）土地補(bǔ)償方式單一。在征地補(bǔ)償方式方面，雖然政府規(guī)定了多種安置補(bǔ)償方式，如貨幣安置、用地單位安置、社會(huì)保險(xiǎn)安置、留地安置等。但是，由于用地單位安置補(bǔ)償對(duì)失地農(nóng)民的年齡、知識(shí)技能有要求，安置的崗位工資待遇比較低，而且安置能力有限，這對(duì)失地農(nóng)民沒有吸引力。社會(huì)保險(xiǎn)安置方式中，由于社?；鹕?，社保領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)低，又加上失地農(nóng)民有些參加了“新農(nóng)合”和“新農(nóng)保”，失地農(nóng)民對(duì)這種補(bǔ)償方式也沒有興趣。留地安置補(bǔ)償中，一般情況下，留給失地農(nóng)民的土地比較偏遠(yuǎn)或交通不便或土質(zhì)比較貧瘠，采取這種方式使農(nóng)民既失去土地，又失去錢，農(nóng)民更不愿采取這種補(bǔ)償方式。相比較而言，失地農(nóng)民更傾向于貨幣補(bǔ)償方式，這樣就造成了土地補(bǔ)償方式的單一性。這種單一的貨幣補(bǔ)償方式，雖然有利于政府和開發(fā)企業(yè)的征地活動(dòng)，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，并不利于失地農(nóng)民的利益。（3）土地補(bǔ)償分配不合理。征地過程中，由于農(nóng)民處于被動(dòng)地位，參與征地的一般為地方政府、開發(fā)商、村集體，事實(shí)上農(nóng)民沒有參與權(quán)、決策權(quán)，甚至有些項(xiàng)目農(nóng)民連知情權(quán)都沒有，這一局面導(dǎo)致土地補(bǔ)償款分配混亂，暗箱操作、弄虛作假，尋租現(xiàn)象十分嚴(yán)重。從政府到農(nóng)民，補(bǔ)償款時(shí)常被隨意克扣、截留征地補(bǔ)償款現(xiàn)象嚴(yán)重，最終到農(nóng)民手中的只有一小部分。據(jù)有關(guān)部門資料調(diào)查顯示，被征土地的收益分配為：征地企業(yè)占40％，地方政府占30％，村級(jí)組織占20％，失地農(nóng)民僅占10％左右。土地從成本價(jià)到出讓價(jià)之間的資本巨額增值收益，大部分被征地企業(yè)和地方政府拿走，農(nóng)民所得補(bǔ)償費(fèi)用相當(dāng)有限。

二、失地農(nóng)民土地補(bǔ)償問題的原因分析

（1）土地管理和征收制度存在缺陷。我國(guó)土地所有制，包括國(guó)家所有制和集體所有制。對(duì)國(guó)家所有的土地，法律對(duì)集體所有的土地沒有明確說明由誰來代表集體行使，只在法律上被定義為“農(nóng)民集體所有”，個(gè)體農(nóng)民承包集體土地，僅享有使用權(quán)、收益權(quán)而不享有處分權(quán)，也就不能真正享有所有權(quán)。集體土地的交易中農(nóng)民是被動(dòng)的，政府壟斷了土地市場(chǎng)的購(gòu)買與銷售，個(gè)體農(nóng)民在集體土地的出讓中沒有定價(jià)權(quán)，只有被動(dòng)地接受政府規(guī)定的價(jià)格，而政府也有自身的效用函數(shù)，如把土地收入作為其“第二財(cái)政”，只有壓低集體土地價(jià)格才能實(shí)現(xiàn)自身效用最大化，這樣農(nóng)村集體土地補(bǔ)償價(jià)格就不會(huì)高，其價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其在自由市場(chǎng)出售的價(jià)格?？梢姡覈?guó)土地管理制度和土地征收制度的缺陷是失地農(nóng)民土地補(bǔ)償問題產(chǎn)生的主要原因。（2）農(nóng)民作為社會(huì)政治角色的權(quán)利被忽視。長(zhǎng)期以來，由于農(nóng)民缺乏自己的組織代表，缺乏利益表達(dá)機(jī)制，造成了現(xiàn)行征地制度下，農(nóng)民的政治民主權(quán)、政治平等權(quán)、政治參與權(quán)和政治監(jiān)督權(quán)被忽視甚至被剝奪了。具體表現(xiàn)在：一是屬于農(nóng)民集體的土地是否可以被征用，農(nóng)民沒有足夠發(fā)言權(quán)，更沒有決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)。二是對(duì)于土地征用的價(jià)格，農(nóng)民至今沒有與買方平等談判的權(quán)利，也就是說農(nóng)民對(duì)于法定屬于自己的物品在出售時(shí)，價(jià)格也完全由政府和買方?jīng)Q定，從而造成對(duì)農(nóng)民利益的嚴(yán)重?fù)p害。因此，忽視農(nóng)民作為社會(huì)政治角色的權(quán)力是失地農(nóng)民權(quán)益得不到保障重要原因。

三、完善失地農(nóng)民補(bǔ)償制度的政策建議

（1）完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度。國(guó)家多項(xiàng)法律法規(guī)都對(duì)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬有了明確規(guī)定，即農(nóng)村集體土地歸農(nóng)民集體所有。但是，個(gè)體農(nóng)民沒有支配土地的權(quán)利，這樣，看上去是規(guī)定了集體土地產(chǎn)權(quán)的歸屬，但存在與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，事實(shí)上我國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)是虛置的。溫家寶總理曾多次說過，要保障農(nóng)民享有集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。但現(xiàn)有制度安排使農(nóng)村集體土地所有權(quán)并不完整，即農(nóng)民對(duì)集體土地沒有處置權(quán)，農(nóng)民無法完全享有集體土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)。那么，由農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)所派生出來的各種權(quán)益也就無法得到有效保障。要切實(shí)解決好失地農(nóng)民社會(huì)保障問題就必須從實(shí)際出發(fā)，切切實(shí)實(shí)的嚴(yán)格、明確的規(guī)定集體土地產(chǎn)權(quán)。在當(dāng)前，就是要加強(qiáng)集體土地制度建設(shè)，用法律法規(guī)來明確集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬，即賦予農(nóng)民對(duì)集體土地的“物權(quán)”性質(zhì)，這就要尊重農(nóng)民對(duì)承包土地的占有權(quán)、處分權(quán)、使用權(quán)、利益享有權(quán)等權(quán)益，這是讓失地農(nóng)民擁有獲得合理補(bǔ)償費(fèi)的基本前提。（2）完善征地補(bǔ)償制度，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。首先，土地補(bǔ)償不能搞“一刀切”，補(bǔ)償金的標(biāo)準(zhǔn)，一方面要考慮土地征用前的原有的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還要考慮土地的性質(zhì)、用途、位置的遠(yuǎn)近和土地的肥沃程度等，對(duì)于高產(chǎn)的土地要提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于接近城市的土地要按照市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行招標(biāo)，提高土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使征地補(bǔ)償能夠基本體現(xiàn)土地真實(shí)的“市場(chǎng)價(jià)格”。其次，政府在征地時(shí)，應(yīng)該根據(jù)征用目的不同，執(zhí)行不同補(bǔ)償辦法，要明確公共目的與其他目的征用的區(qū)別。公共目的的土地征用的補(bǔ)償可以由法律或者政府定價(jià)，在缺乏農(nóng)地買賣市場(chǎng)而沒有土地市場(chǎng)價(jià)格形成的情況下，被征用土地本身的賠償應(yīng)該根據(jù)其最高層次和最佳用途進(jìn)行合理估價(jià)，盡可能接近真實(shí)的土地價(jià)值；對(duì)于其他目的的農(nóng)地征用，特別是用作商業(yè)開發(fā)的土地，則應(yīng)該更多地引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和談判機(jī)制，從而使得農(nóng)村土地所有者的土地收益權(quán)在征用過程中得到有效的保護(hù)。再次，還要根據(jù)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形勢(shì)、物價(jià)指數(shù)等因素，定期調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以確保失地農(nóng)民的生活水平不低于原有水平，保障失地農(nóng)民的權(quán)益不受侵害。（3）實(shí)行多樣化補(bǔ)償方式。在征地補(bǔ)償方面，目前我國(guó)大多地區(qū)均采取一次性現(xiàn)金補(bǔ)償方式，失地農(nóng)民拿到補(bǔ)償金后，同時(shí)就失去了對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。這樣做，雖然有利于開發(fā)企業(yè)的征地活動(dòng)，但是并沒有考慮到失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。2006年國(guó)家曾出臺(tái)相關(guān)政策指出，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益。這些多樣化的補(bǔ)償方式，除了現(xiàn)金補(bǔ)償外，還包括農(nóng)民以土地入股、留地安置補(bǔ)償、替代補(bǔ)償?shù)?。雖然以上幾種補(bǔ)償方式各有其優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，但總的原則就是既要解決失地農(nóng)民眼前的社會(huì)保障問題，還要確保失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。（4）確保征地補(bǔ)償款透明、及時(shí)足額支付。長(zhǎng)期以來，征地補(bǔ)償款的發(fā)放采取層層下?lián)艿霓k法，這樣做留下了截留、克扣補(bǔ)償款的機(jī)會(huì)。因此，要確保征地補(bǔ)償款透明、及時(shí)足額支付。首先，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要對(duì)失地農(nóng)民公開，以減少尋租行為的發(fā)生。其次，要減少中間環(huán)節(jié)，禁止包干征地的行為，避免層層截留、克扣征地補(bǔ)償款行為的發(fā)生。最后，發(fā)放補(bǔ)償金時(shí)，要按照征用土地的失地人數(shù)予以補(bǔ)償，實(shí)行實(shí)名支付制度，而且支付征地補(bǔ)償款時(shí)，還必須實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償款直接送達(dá)被征用土地農(nóng)民的手里。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]陳光榮．長(zhǎng)沙市郊區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)保障問題研究[D]．湖南農(nóng)林大學(xué)碩士學(xué)位論文．2010

[2]陳儉．失地農(nóng)民權(quán)益保障問題及對(duì)策[J]．河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)．2012（2）

[3]鄧佩如等．我國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)保障問題及對(duì)策分析[J]．農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技．2011（6）

項(xiàng)目基金：本文為2011年河南省政府決策研究招標(biāo)課題“河南省失地農(nóng)民社會(huì)保障問題研究”（編號(hào)為2011B679）的階段性成果。