淺談城市農(nóng)民工面臨的社會保障問題及對策

【摘 要】農(nóng)民工是城市流動人口的典型代表，他們的社會保障面臨參保率低、配套制度不完善、保險關(guān)系轉(zhuǎn)接難、利益相關(guān)主體籌資現(xiàn)狀不樂觀等問題。針對這些問題，建議改革戶籍制度，完善信息工程，促進(jìn)立法、監(jiān)督執(zhí)法，同時農(nóng)民工、企業(yè)、政府等籌資主體應(yīng)努力提高籌資層次，通過多種方式逐漸解決我國城市農(nóng)民工的社會保障問題。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)民工；社會保險；戶籍制度；法律保障；籌資

隨著改革開放政策的實行和我國戶籍制度的改革，城鄉(xiāng)間流動的限制被放開，大量的流動人口出現(xiàn)：2005年我國流動人口1.47億，占全國總?cè)丝诘?1.3％，2010年流動人口2.61億，占全國總?cè)丝诘?9.5％，五年間流動人口增加1.14億，平均每年增加2280萬人（《中國人口年鑒2011》）。而農(nóng)民工又是流動人口的主體。南通網(wǎng)2012年1月29日題為《民工返鄉(xiāng)，城里人生活頗感不便》的報道顯示，春節(jié)期間，大部分農(nóng)民工回鄉(xiāng)過年后，市民家里的老人沒人看管，牛奶沒人送、水管壞了沒人修等等?？梢姵鞘械陌l(fā)展已離不開農(nóng)民工。然而他們的社會保障問題卻未能得到有效解決，本文將以社會保險為例，探索農(nóng)民工社會保障面臨的問題及對策。

一、相關(guān)概念分析

1．農(nóng)民工。2006年《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》對農(nóng)民工解釋如下：“農(nóng)民工是我國改革開放和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中涌現(xiàn)的一支新型勞動大軍。他們戶籍仍在農(nóng)村，主要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，有的在農(nóng)閑季節(jié)外出務(wù)工、亦工亦農(nóng)，流動性強(qiáng)，有的長期在城市就業(yè)，已成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分。”《中國農(nóng)民工調(diào)研報告》一書這樣定義：“農(nóng)民工是我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型時期的特殊概念，是指身份還是農(nóng)民、有承包土地，但從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、以工資為主要收入來源的人員。狹義的農(nóng)民工，一般指跨地區(qū)進(jìn)城務(wù)工人員。廣義的農(nóng)民工，既包括跨地區(qū)進(jìn)城務(wù)工人員也包括在縣域二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的農(nóng)村勞動力?！钡谝粋€定義是規(guī)范性文件的定義，第二個則是學(xué)術(shù)上的定義，后者可把前者的含義包括在內(nèi)，故本文選擇第二種定義，且因本文探討的是城市農(nóng)民工社會保障問題，故所用的是狹義的農(nóng)民工。

2．社會保障制度。（1）社會保障制度概念及我國社會保障體系。李珍《社會保障理論》一書這樣定義：“社會保障制度是國家通過立法并依法采取強(qiáng)制手段對國民收入進(jìn)行再分配，對暫時或永久失去勞動能力及因各種原因造成生活困難的社會成員提供基本生活保障、分散個人的風(fēng)險，以保證勞動力再生產(chǎn)、社會安定、經(jīng)濟(jì)有序進(jìn)行的措施、制度和事業(yè)的總稱?！蔽覈鐣Ｕ现饕ㄉ鐣葷?jì)、社會保險、社會福利、優(yōu)撫安置等正式制度；同時也有社會互助、個人儲蓄等非正式制度。我們所說的社會保障制度是指正式制度，其主體是社會保險。（2）社會保險概念及我國社會保險體系。“社會保險是指國家通過立法形式采取強(qiáng)制手段對國民收入進(jìn)行分配和再分配，建立社會保險基金，對勞動者在年老、疾病、死亡、傷殘、生育、失業(yè)等情況下的基本生活需要，給予物質(zhì)幫助的一種社會保障制度。”（劉平《保險學(xué)原理與應(yīng)用》）。它包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療社會保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險等。

二、農(nóng)民工社會保障問題及原因（以社會保險為例）

雖然農(nóng)民工在城市生活，但因戶籍在農(nóng)村，城市的社會保障對他們關(guān)注不夠。而農(nóng)村的社會保障主要是針對當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的，對他們意義不大。故他們處于兩不管的尷尬位置。具體而言，從社會保險來看，農(nóng)民工的社會保障面臨的問題及原因如下：

1．參保率低。無論是全國還是地方的數(shù)據(jù)都可得出同樣的結(jié)論，農(nóng)民工參保率低。如圖所示，2011年全國農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險、工傷保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和生育保險的比例分別為13.9％，23.6％，16.7％，8.0％和5. 6％。呂學(xué)靜在《中國農(nóng)民工社會保障理論與實證研究》一書中指出，北京市農(nóng)民工中，參加養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險和生育保險的比率分別占受訪者的11.6％，17.3％，8.8％，5.4％和0.4％，“絕大多數(shù)農(nóng)民工未參與任何社會保險項目……受訪者中，五項保險均未辦理的占受訪者總數(shù)的74.7％……甚至大多數(shù)農(nóng)民工連社會保險都不了解”這意味著大部分農(nóng)民工是游離于社會保障體系之外的。相反，城鎮(zhèn)職工參保率卻很高，很多地方接近100％。不難看出，問題的根源在于城鄉(xiāng)二元的戶籍制度。

資料來源：國家統(tǒng)計局《2011年我國農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測報告》

2．配套制度不完善、保險關(guān)系轉(zhuǎn)接難。（1）戶籍制度。社會保障是和戶口捆綁在一起的，因而農(nóng)民工和城市工的社會保障權(quán)益之所以差距大，根本原因在于一方是農(nóng)村戶口，另一方是城市戶口?！渡鐣ｋU法》有規(guī)定逐步實現(xiàn)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，但由于長期以來的城鄉(xiāng)二元的戶籍藩籬，實現(xiàn)全國統(tǒng)籌較難。（2）法律保障機(jī)制不完善。第一，立法保障。全國立法。2011年7月1日起施行的《社會保險法》，結(jié)束了我國缺乏全國性社會保障立法的歷史。且第九十五條規(guī)定：“進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民依照本法規(guī)定參加社會保險。”這對農(nóng)民工社會保障有里程碑的意義。但其他配套法律法規(guī)或制度性規(guī)范較少：《勞動法》、《工傷保險條例》針對農(nóng)民工的規(guī)定較少；《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》第十六至第十九條對農(nóng)民工社會保障進(jìn)行了規(guī)定，但其概括性強(qiáng)，可操作性低；《社會保險征繳暫行條例》、《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的規(guī)定》等都主要是針對企業(yè)的城市工人，對農(nóng)民工社會保險則缺少專門規(guī)定。地方法規(guī)。目前大部分城市都沒有出臺關(guān)于農(nóng)民工社會保障的規(guī)定，少數(shù)城市從地方實情出發(fā)，制定了一些零散的行政條例或者規(guī)范條文，如北京市勞保局2004年出臺的《北京市外地農(nóng)民工參加基本醫(yī)療保險暫行辦法》、成都市政府2003年3月出臺的《成都市非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員綜合社會保險暫行辦法》。但這類規(guī)定因其適用范圍的有限性，加上農(nóng)民工的流動性，其作用也就大打折扣了。第二，法律執(zhí)行。農(nóng)民工法律意識淡薄，且對相關(guān)社會保障的了解程度有限，因而缺少維權(quán)意識。加之進(jìn)入城市，舉目無親，在遇到法律糾紛時，天然地成了弱勢一方，信息也不對稱。同時政府和社會的援助較少，且這些援助也很難抵達(dá)農(nóng)民工，因而農(nóng)民工難以爭取自己在社會保障方面的合法權(quán)益，本來可以用來維權(quán)的法律條文也因此成了擺設(shè)。（3）保險關(guān)系轉(zhuǎn)接難?！渡鐣ｋU法》第十九條規(guī)定：“個人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，其基本養(yǎng)老保險關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移，繳費(fèi)年限累計計算。”第五十八條規(guī)定：“國家建立全國統(tǒng)一的個人社會保障號碼?！边@些規(guī)定都是為了實現(xiàn)保險關(guān)系的跨地區(qū)轉(zhuǎn)接，乃至社會保障的全國統(tǒng)籌。這對流動性較強(qiáng)的農(nóng)民工意義重大。然而《社會保險法》出臺不久，統(tǒng)一的社會保障賬號尚未建立，目前各地社會保障管理自成系統(tǒng)，業(yè)務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)各自建設(shè)，不能共享。上述情況使得在辦理社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移時多為人工辦理，轉(zhuǎn)移成本大增。而人工辦理環(huán)節(jié)較多，銜接不好，容易造成信息缺失，束縛社會保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移。

3．相關(guān)利益主體籌資現(xiàn)狀不樂觀。（1）農(nóng)民工。繳費(fèi)是農(nóng)民工參保的前提（不包括工傷保險、生育保險）。雖然農(nóng)民工人數(shù)眾多，但仍然屬于弱勢群體。城里的低薪工作已經(jīng)比農(nóng)村要高了，為謀得一個維持生計的職位，他們不會因為沒有獲得社會保險而和企業(yè)主據(jù)理力爭。進(jìn)一步講，進(jìn)城務(wù)工本身就是為取得比農(nóng)村更多的收入，而現(xiàn)在農(nóng)民工工資本身就不高，生存就是一個大問題。出于理性經(jīng)濟(jì)人的考慮，他們不會投資到?jīng)]有前景的未來上。同時，一些農(nóng)民工繳費(fèi)能力不足也有影響。（2）企業(yè)。適合農(nóng)民工就業(yè)的企業(yè)多為勞動密集型企業(yè)，對這類企業(yè)而言，出于自身利益考慮，他們寧愿選擇不需要繳納保險費(fèi)的農(nóng)民工，而不選擇同樣勞動效率但算上各種保險后企業(yè)成本大增的城市工。再加上一些企業(yè)的管理理念欠佳，其利潤空間就在于農(nóng)民工廉價的勞動力。例如有些城市規(guī)定，農(nóng)民工若為一個企業(yè)連續(xù)工作5年，企業(yè)就須為他們繳納社會保險。這樣很多企業(yè)就在快到5年時解雇了農(nóng)民工，如此一來，本來保護(hù)農(nóng)民工的政策倒成為他們失業(yè)的一個直接原因了。（3）政府。由于我國人口國情，政府為社會保障承擔(dān)了較大的財政壓力。2011年末，“全國參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險人數(shù)為28391萬人，比上年末增加2684萬人……各級財政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險基金2272億元?！保ㄈ松绮俊?011年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》）。加上失業(yè)保險、醫(yī)療保險、生育保險、工傷保險等，對各級政府來說將是一筆很大的開銷。而且，“2011年全國農(nóng)民工總量達(dá)到25278萬人，比上年增加1055萬人，增長4.4％……外出農(nóng)民工15863萬人……舉家外出農(nóng)民工3279萬人。”（國家統(tǒng)計局《2011年我國農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測報告》）。全世界人口超過1億的國家也僅有11（聯(lián)合國《2010年世界人口報告》）個，面對過億的農(nóng)民工群體，的確無法像城市居民那樣做到“保網(wǎng)恢恢，疏而不漏?！币恍┑胤秸疄榱顺鞘薪?jīng)濟(jì)發(fā)展和招商引資的需要，對企業(yè)主們以各種方式拒繳農(nóng)民工社會保險的情況睜一只眼，閉一只眼。這也加劇了籌資的難度。

三、解決問題的建議

1．改革戶籍制度、完善信息工程。（1）改革戶籍制度。為了同樣都是在城市工作的人享受同等待遇的社會保險，首先要解決的就是戶口藩籬。如實行戶籍登記制度等，出生在哪里，就是哪里的戶籍，遷移到別的地方，只要居住一定時間（須設(shè)置合理）就可得到當(dāng)?shù)貞艏奈覈F(xiàn)行經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況看，全面開放地級以下市鎮(zhèn)戶籍條件已經(jīng)成熟，省會城市、直轄市等大城市，也可采取逐步過渡的方法，積極推進(jìn)配套改革，逐步分離捆綁在戶籍上的社會保障、醫(yī)療、就業(yè)等制度，讓農(nóng)民工和城里人享有同等的市民待遇。（2）完善信息工程。為解決因農(nóng)民工流動性而帶來的跨地區(qū)轉(zhuǎn)接難問題，應(yīng)將人保部“社會保障一卡通”工程、“金保工程”二期工作落實。全面加快社會保障信息化建設(shè)?！敖y(tǒng)一社會保險信息管理標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)相關(guān)信息指標(biāo)體系和編碼體系全國統(tǒng)一，方便全國范圍信息交換?！薄耙劳袊译娮诱?wù)網(wǎng)絡(luò)，建立覆蓋全國、聯(lián)通城鄉(xiāng)、安全可靠的社會保障業(yè)務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)和跨地區(qū)信息交換結(jié)算平臺，建立多險種統(tǒng)管、跨區(qū)域接續(xù)、城鄉(xiāng)一體化的社會保障經(jīng)辦服務(wù)系統(tǒng)?！保ㄈ松绮康取渡鐣Ｕ稀笆濉币?guī)劃綱要》）。

2．完善立法、監(jiān)督執(zhí)法。制定與《社會保險法》配套的針對農(nóng)民工的全國性社會保障法律法規(guī)，以實現(xiàn)農(nóng)民工保險關(guān)系的全國性轉(zhuǎn)接，社會保障全國性統(tǒng)籌。而且這樣的法律要足夠詳細(xì)，并有可操作性。各地區(qū)也應(yīng)該豎立全局意識，在出臺農(nóng)民工社會保障文件時，加強(qiáng)地區(qū)間的交流和溝通，先進(jìn)地區(qū)做好已有辦法的推廣工作，落后地區(qū)學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗，爭取實現(xiàn)社會保險在各地區(qū)間的“漫游”。加大社會保障法律法規(guī)的執(zhí)法監(jiān)督力度。實現(xiàn)執(zhí)法工作責(zé)任制，并提高執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)，真正將法律法規(guī)落實到位。加大對農(nóng)民工所在單位的監(jiān)管，監(jiān)督他們嚴(yán)格執(zhí)行社會保障相關(guān)法規(guī)。并對違法企業(yè)及負(fù)責(zé)人，相關(guān)責(zé)任人依法處置。

3．提高籌資水平。（1）增強(qiáng)農(nóng)民工參保意識。在繳費(fèi)能力上，“從總體來看，城市農(nóng)民工人的繳費(fèi)能力已初步具備”（郭金豐《城市農(nóng)民工人社會保障制度研究》）而且《社會保險法》規(guī)定，工傷保險、生育保險不需職工繳費(fèi)。所以重點在于加大宣傳力度，改變宣傳方式，提高宣傳效率，讓農(nóng)民工認(rèn)識到參加社會保險對他們的健康、就業(yè)等都是有益的，進(jìn)而提高參保意識。（2）企業(yè)承擔(dān)應(yīng)盡責(zé)任。在國際上，企業(yè)的競爭力高低和其承擔(dān)的社會責(zé)任直接相關(guān)，著名的SA8000（Social Accountability 8000的簡稱，即社會責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)。指企業(yè)在賺錢的同時也要承擔(dān)對環(huán)境和利益相關(guān)者的責(zé)任。）標(biāo)準(zhǔn)就是一個約束國際產(chǎn)品流通的社會標(biāo)準(zhǔn)，而承擔(dān)社會保障責(zé)任就是其中一種。企業(yè)若不遵循此標(biāo)準(zhǔn)，其產(chǎn)品在國際市場上必然受限，那國際競爭力從何說起？企業(yè)這方面意識的增強(qiáng)同樣依賴于政府的有效宣傳。企業(yè)繳納社會保險的意愿固然和成本有關(guān)，但其競爭力和職工的低工資并非必然相關(guān)。如果企業(yè)長期停留在靠降低員工的報酬來提高效益的層次上，勢必會給企業(yè)帶來長期的惰性，同時過低的報酬怎么提高員工的工作效率和創(chuàng)造性？從長遠(yuǎn)來看，企業(yè)給農(nóng)民工繳納保險費(fèi)對自己是有利的。當(dāng)然政府應(yīng)該研制出適合企業(yè)發(fā)展水平的社會保險費(fèi)幅度變化范圍，這樣就既可保證企業(yè)承擔(dān)責(zé)任，又不至于沒有利潤。（3）政府加大財政支持力度。據(jù)財政部數(shù)據(jù)顯示，2011年“全國財政收入103740億元，比上年增加20639億元，增長24.8％。其中，中央本級收入51306億元，比上年增加8818億元，增長20.8％；地方本級收入52434億元，比上年增加11821億元，增長29.1％?！保ㄘ斦俊?011年公共財政收支情況》）且在2010年我國財政收入已是全球第二。這表明無論是中央還是地方，為社會保障支出的能力在提高了，況且2011年“全國財政支出108930億元……社會保障和就業(yè)支出11144億元”，這筆支出僅占10.23％，這樣的比例在發(fā)展中國家也屬低水平，更別說與發(fā)達(dá)國家比。因而政府是有能力也有必要加大對社會保障支出，尤其是對農(nóng)民工社會保障的支出。另外，地方政府也不能因為眼前小利而對企業(yè)拒繳農(nóng)民工社會保險的行為聽之任之，而應(yīng)監(jiān)督企業(yè)履行繳費(fèi)義務(wù)。上文提到的針對農(nóng)民工和企業(yè)的宣傳工作也應(yīng)由政府來完成。

四、結(jié)語

人在城市、“根”在農(nóng)村，在城市和農(nóng)村之間擺動的農(nóng)民工社會保障問題，關(guān)系到上億人的切身利益。雖然在當(dāng)前體制下，很難找到一個解決問題的根本性措施，但我們堅信，只要完善相關(guān)配套制度和信息工程、并且利益各方能有所改變，農(nóng)民工的社會保障將會得到健康發(fā)展。

參 考 文 獻(xiàn)

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