基于產(chǎn)業(yè)安全的我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域外商直接投資立法完善

【摘 要】隨著我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)ν忾_放程度的不斷加深，外商直接投資對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全的威脅越來越大。我國當(dāng)前的外商投資法律制度，尚不適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全維護(hù)的迫切要求。我國應(yīng)不斷優(yōu)化農(nóng)業(yè)領(lǐng)域外商直接投資的立法體系，完善市場準(zhǔn)入制度、國家安全審查制度、現(xiàn)行反壟斷制度和產(chǎn)業(yè)安全預(yù)警制度，切實(shí)保護(hù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全。

【關(guān)鍵詞】外商直接投資；農(nóng)業(yè)領(lǐng)域；產(chǎn)業(yè)安全；立法

產(chǎn)業(yè)安全一般是指在開放的國際經(jīng)濟(jì)體系中，一國（地區(qū)）始終保持著本國資本對關(guān)系國計(jì)民生的支柱產(chǎn)業(yè)的控制，并能不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和市場結(jié)構(gòu)，具有較好的產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢，能夠抵御國內(nèi)外不利因素的沖擊。農(nóng)業(yè)是我國國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的安全也構(gòu)成了我國經(jīng)濟(jì)安全的基礎(chǔ)。改革開放以來，我國一直將農(nóng)業(yè)作為重點(diǎn)鼓勵外商直接投資的領(lǐng)域之一，開放程度不斷加深。外商直接投資已占外資利用總額的90%以上，成為農(nóng)業(yè)利用外資的主要方式，有效彌補(bǔ)了我國資金投入的不足，促進(jìn)了生產(chǎn)技術(shù)的進(jìn)步，改進(jìn)了生產(chǎn)經(jīng)營模式，推動了農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易發(fā)展，改善了勞動力就業(yè)。與此同時(shí)，跨國并購成為外資進(jìn)入我國的主要手段。外資加強(qiáng)了對我國成長型農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的戰(zhàn)略并購，造成農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的市場集中度不斷提高，加劇了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的失衡，擠壓了民族產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間，對中小企業(yè)發(fā)展和勞動力就業(yè)形成擠出效應(yīng)，并在部分產(chǎn)業(yè)形成了控制性優(yōu)勢地位，嚴(yán)重威脅農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全。據(jù)國家糧油信息中心最新監(jiān)測顯示，2012年我國大豆進(jìn)口量將達(dá)到創(chuàng)歷史記錄的5750萬噸，占世界進(jìn)口量總的64%。而本國大豆產(chǎn)量已不足1300萬噸，大豆自給率降至20%。以ABCD（ADM、邦基、嘉吉、路易達(dá)孚）四大糧商為代表的跨國農(nóng)業(yè)公司，通過大量進(jìn)口美國低價(jià)大豆，沖擊我國大豆價(jià)格，造成了我國大豆種植面積的持續(xù)萎縮。同時(shí)，對我國油脂企業(yè)展開了大規(guī)模的并購，控制了我國66%的大型油脂企業(yè)和85%以上的油脂產(chǎn)能。外資已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了對我國大豆產(chǎn)業(yè)的上中下游整條產(chǎn)業(yè)鏈的控制。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全問題，亟需引起我國的高度重視。

一、我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域外商直接投資的立法現(xiàn)狀分析

我國尚未制訂統(tǒng)一的外國投資法，而是通過制訂各種專項(xiàng)立法及相關(guān)的單行法律、法規(guī)，構(gòu)成了一個(gè)相互聯(lián)系的外商投資法律體系。同時(shí)，我國也沒有專門針對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域外商直接投資的立法。有關(guān)內(nèi)容散見于三資企業(yè)法及其實(shí)施條例、部分行政法規(guī)、部門規(guī)章和多種地方性法規(guī)之中。

1.立法體系存在的問題。首先，缺乏規(guī)范全面的基本法。我國各個(gè)層級的立法文件龐雜而散亂，加之頒布的機(jī)關(guān)、年限、目的、效力范圍的不同，導(dǎo)致法律法規(guī)之間缺乏一致性，甚至存大量的重復(fù)之處。其次，相關(guān)法規(guī)效力層級較低?，F(xiàn)行外商投資法律法規(guī)中，只有三資企業(yè)法等少數(shù)專項(xiàng)立法是由全國人大及其常委會制定，法律層級較高。而對維護(hù)我國產(chǎn)業(yè)安全具有直接規(guī)范作用，涉及外資的準(zhǔn)入、安全審查等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的法律文件多為行政法規(guī)或部門規(guī)章，缺乏必要的全局性、權(quán)威性和穩(wěn)定性，難以從國家全局的高度構(gòu)建出強(qiáng)有力的國家產(chǎn)業(yè)安全制度。最后，相關(guān)法規(guī)可操作性不強(qiáng)?，F(xiàn)行外商投資法律法規(guī)中，存在著條款模糊、概念不明、分類不清，欠缺可操作性等問題。例如，《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》限制類條款中對多項(xiàng)產(chǎn)業(yè)提出了中方控股的要求，旨在保證中方對企業(yè)的控制。但對如何防范外資利用技術(shù)等優(yōu)勢取得對企業(yè)事實(shí)上的控制權(quán)、利用中方股東的分散取得對企業(yè)的相對控股權(quán)等未作出明確規(guī)范。同時(shí)，如何限制目錄中未要求中方控股或限于合資、合作的限制類產(chǎn)業(yè)，目錄也未作出說明。

2.具體制度存在的問題。首先，市場準(zhǔn)入制度不健全。我國外資準(zhǔn)入方面的法規(guī)主要有《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》、《指導(dǎo)外商投資方向的規(guī)定》和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》等。它們均將涉及我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的外商投資分為鼓勵、允許、限制和禁止四類，并將鼓勵、限制和禁止類項(xiàng)目在《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中進(jìn)行了詳細(xì)列舉。但是，《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》的分類并不科學(xué)，甚至將果蔬飲料的開發(fā)生產(chǎn)及畜產(chǎn)品加工等瀕臨被外資控制的領(lǐng)域列入了鼓勵類外商投資項(xiàng)目，對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全欠缺保護(hù)。而根據(jù)《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》，我國對外資并購境內(nèi)企業(yè)采取了與新建投資相同的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，忽視了兩種投資方式對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全截然不同的影響，將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)完全暴露在了外資并購的強(qiáng)大沖擊之下。同時(shí)，我國對外資的認(rèn)定采取設(shè)立地主義，而非資本來源地主義。這樣，外資就可以先在我國設(shè)立控股子公司，再由控股公司并購我國境內(nèi)非外資企業(yè)，實(shí)現(xiàn)對我國境內(nèi)企業(yè)的間接控制，避開我國市場準(zhǔn)入制度的限制。其次，國家安全審查制度不完善。當(dāng)前適用于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域外資并購的國家安全審查制度主要有《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)

于建立外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》和《商務(wù)部實(shí)施外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的規(guī)定》。上述法規(guī)立法層級較低，一方面存在與上位法沖突而被排除適用的可能，一方面欠缺穩(wěn)定性，實(shí)踐中容易被忽略，執(zhí)行效果差。而作為外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查主體的部際聯(lián)席會議，在形式上比較松散，不能從國家全局性的角度進(jìn)行審查。最后，反壟斷立法不完善。2008年實(shí)施的《反壟斷法》是維護(hù)市場公平競爭秩序的重要法律。但是《反壟斷法》屬于競爭法范疇，只對外資的市場壟斷行為和對相關(guān)企業(yè)的并購行為進(jìn)行了總體規(guī)范。由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)分散經(jīng)營的特點(diǎn)，《反壟斷法》很難就外資對我國市場絕對占有率不高的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的并購實(shí)施有效的監(jiān)管。同時(shí)，《反壟斷法》第56條規(guī)定了對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售、運(yùn)輸、儲存等方面的聯(lián)合或協(xié)同行為予以豁免，但并沒有對“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者”這一主體做內(nèi)資與外資的區(qū)分，未對可能出現(xiàn)的限制競爭行為設(shè)置必要的“安全閥”，容易導(dǎo)致外國投資者對此規(guī)定的濫用，在相關(guān)領(lǐng)域形成壟斷，威脅我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全。

二、我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域外商直接投資的立法完善建議

筆者認(rèn)為，在利用外商直接投資的過程中，我國既要堅(jiān)持平等互利，切實(shí)維護(hù)外國投資者的合法權(quán)益，又要在不違反入世承諾的基礎(chǔ)上，按照保護(hù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全和農(nóng)民權(quán)益原則、有序開放原則、可持續(xù)發(fā)展原則和強(qiáng)化監(jiān)管原則，不斷完善農(nóng)業(yè)領(lǐng)域外資立法。

1.完善農(nóng)業(yè)領(lǐng)域外商直接投資的立法體系。首先，要制訂我國統(tǒng)一的外國投資法典，創(chuàng)造規(guī)范外商投資的統(tǒng)一法律環(huán)境。建議采用“簡單雙軌制”立法模式，由全國人大制定統(tǒng)一的外商投資法典，作為調(diào)整外商投資關(guān)系的基本法，并輔之以其他相關(guān)的外資法律制度，代替現(xiàn)行的由三資企業(yè)法及有關(guān)行政法規(guī)組成的外國投資法群，實(shí)現(xiàn)外資立法的系統(tǒng)化、規(guī)范化。其次，加強(qiáng)立法清理，實(shí)現(xiàn)相關(guān)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)互補(bǔ)，避免配套法規(guī)間的重復(fù)和沖突。最后，完善具體的操作細(xì)則及支持與輔助性的政策法規(guī)，對相關(guān)條款和概念作出清晰的解釋與明確的界定，以消除執(zhí)法機(jī)關(guān)及投資者對此產(chǎn)生的困惑或誤解，提高法律的適用性與可操作性。

2.完善外商直接投資我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的具體法律制度。（1）完善市場準(zhǔn)入制度。要進(jìn)一步完善外商投資產(chǎn)業(yè)區(qū)分制度，細(xì)化農(nóng)業(yè)類鼓勵、禁止和限制的產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄，科學(xué)評估并明確我國農(nóng)業(yè)對外商投資開放的重點(diǎn)和次序。對于關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)安全和國計(jì)民生的的果蔬飲料、肉制品加工等重點(diǎn)行業(yè)，要作出必要的限制性或禁止性規(guī)定。要加強(qiáng)對外商投資于糧食生產(chǎn)加工等關(guān)系國計(jì)民生和國家經(jīng)濟(jì)安全的行業(yè)的限制，并對此設(shè)立股權(quán)比例或本地化的要求，以確保中方對合資企業(yè)的控制。要加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈流通環(huán)節(jié)的掌控，確保我國在關(guān)鍵環(huán)節(jié)的控制權(quán)。要完善新建投資與并購?fù)顿Y的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分制度，在充分認(rèn)清新建投資和并購?fù)顿Y兩種方式對我國產(chǎn)業(yè)安全不同影響的基礎(chǔ)上，細(xì)化準(zhǔn)入目錄，做到對兩種方式的區(qū)別對待，防止并購對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)造成的劇烈沖擊。要加強(qiáng)對間接并購的監(jiān)管措施，應(yīng)對外資采取資本來源地主義或資本的實(shí)際控制標(biāo)準(zhǔn)，只要有充分證據(jù)證明外國投資者可實(shí)際控制我國境內(nèi)企業(yè)，就對其采取外資準(zhǔn)入的限制，以防止外國投資者采取間接并購的手段規(guī)避我國法律管制。（2）完善國家安全審查制度。建議借鑒美、德等國經(jīng)驗(yàn)，將《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》等部門規(guī)章合并上升為法律，形成我國的《國家安全審查法》，以增強(qiáng)制度效力和穩(wěn)定性。同時(shí)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，及時(shí)修訂《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，動態(tài)確定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)審查領(lǐng)域，做好《國家安全審查法》的法規(guī)配套。要完善外商投資國家安全審查機(jī)構(gòu)主體制度建設(shè)，提高審查水平和能力。借鑒美、日等國設(shè)立外國投資委員會的做法，在我國部際聯(lián)席會議的基礎(chǔ)上成立更高級別的外商投資聯(lián)合審查委員會。委員會成員包括商務(wù)部、發(fā)改委、財(cái)政部、國家工商總局等部門，由一名副總理級別的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主席，負(fù)責(zé)對外資并購審查細(xì)則的制定、解釋和執(zhí)行，統(tǒng)籌國家安全審查事宜。涉及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的外資并購，可由農(nóng)業(yè)部牽頭設(shè)立二級安全審查機(jī)構(gòu)，向聯(lián)合委員會提出審查意見與建議?？紤]到不同行業(yè)之間的巨大差距和維護(hù)國家安全的根本目的，參考國際通行做法，不宜對國家安全審查標(biāo)準(zhǔn)給出過度明確的界定，以增強(qiáng)我國在維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全等方面的靈活性和主動性。（3）完善現(xiàn)行反壟斷制度。要借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)實(shí)際情況，在《外資并購指南》中科學(xué)確定衡量農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)市場集中度的指標(biāo)，明確農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的反壟斷標(biāo)準(zhǔn)。要提高《反壟斷法》中國家安全審查規(guī)定的可操作性，制定與《反壟斷法》相配套的具體可操作的法律文件，建立健全反壟斷報(bào)告制度、審查制度和控制制度等，形成本國特色的反壟斷規(guī)制體系。在《反壟斷法》實(shí)施細(xì)則中對國家安全審查問題進(jìn)行詳細(xì)規(guī)范，涉及到農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的外資并購，更應(yīng)明確對其安全審查的具體要求。要進(jìn)一步完善我國反壟斷法農(nóng)業(yè)豁免制度，對“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者”和“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織”的主體資格做出明確的界定，對內(nèi)外資予以區(qū)分，并對可能出現(xiàn)的壟斷或限制競爭行為提前建立監(jiān)督機(jī)制或撤銷機(jī)制，以防止外國投資者對農(nóng)業(yè)豁免制度的濫用。

此外，還應(yīng)完善產(chǎn)業(yè)安全預(yù)警制度。構(gòu)建起包括政府、農(nóng)業(yè)協(xié)會、農(nóng)業(yè)企業(yè)在內(nèi)的全方位多層次產(chǎn)業(yè)安全預(yù)警主體體系。建立健全外資并購我國農(nóng)業(yè)企業(yè)誠信評估體系，注重對跨國公司并購我國農(nóng)業(yè)類上市公司的盡職調(diào)查，弄清并購真實(shí)動機(jī)，防范惡意并購事件的發(fā)生。

參 考 文 獻(xiàn)

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