部門(mén)利益分化的成因及解決對(duì)策探究

摘要：政府部門(mén)的行為理應(yīng)代表公共利益。從我國(guó)壟斷行業(yè)的角度證實(shí)了部門(mén)利益的存在及呈現(xiàn)分化態(tài)勢(shì)。究其原因，改革進(jìn)程、利益集團(tuán)以及體制不健全等因素對(duì)部門(mén)利益的分化都有著直接或間接的影響?？梢酝ㄟ^(guò)端正權(quán)力意識(shí)、明確服務(wù)宗旨、建立有效的監(jiān)督機(jī)制以及打破行業(yè)壟斷，破除部門(mén)利益鏈來(lái)扭轉(zhuǎn)這一局面。

關(guān)鍵詞：政府部門(mén) 部門(mén)利益 利益分化 壟斷行業(yè)

政府部門(mén)，作為公共財(cái)政支持的公共服務(wù)部門(mén)，理應(yīng)以公共利益（即為多數(shù)人共同需求的福利，在我國(guó)，公共利益集中體現(xiàn)為國(guó)家利益和集體利益[1]）為其一切行為的目標(biāo)和準(zhǔn)則。隨著改革開(kāi)放帶來(lái)的人們利益意識(shí)的覺(jué)醒，在現(xiàn)實(shí)生活中，部門(mén)利益總或多或少地成為政府部門(mén)追求的目標(biāo)之一。涂曉芳指出[2]：改革開(kāi)放帶來(lái)的利益結(jié)構(gòu)的重大變化，使得作為的單位利益代表者的角色越來(lái)越明顯地顯露出來(lái)，政府部門(mén)同時(shí)又要承擔(dān)公共利益的代表者，從小的方面看表現(xiàn)為每一個(gè)具體單位的利益，從大的方面看表現(xiàn)為一個(gè)條條的利益或一個(gè)塊塊的利益。本文選擇部分壟斷行業(yè)，將這些行業(yè)部門(mén)職工的工資與全國(guó)平均水平進(jìn)行比較論證部門(mén)利益分化的存在，分析部門(mén)利益分化產(chǎn)生的原因，并對(duì)如何遏制部門(mén)利益化提出建議。

1 部門(mén)利益分化與行業(yè)壟斷

我國(guó)壟斷行業(yè)的經(jīng)濟(jì)特征、形成歷史及部門(mén)利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制具有獨(dú)特性，我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型也具有典型的漸進(jìn)式轉(zhuǎn)型特征，通過(guò)對(duì)我國(guó)壟斷行業(yè)進(jìn)行研究來(lái)證實(shí)部門(mén)利益的存在，是可行的[3]。我國(guó)壟斷行業(yè)的特殊性，在于它是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代高度集中的國(guó)家壟斷體制直接轉(zhuǎn)化過(guò)來(lái)的，自然壟斷與行政壟斷相混合，政府與企業(yè)之間存在著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)使得政企不分，主要表現(xiàn)為一種政企合一型的行政壟斷規(guī)制體制；經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的特殊性表現(xiàn)在，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的漸進(jìn)式轉(zhuǎn)型，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不健全，政府對(duì)市場(chǎng)替代過(guò)多等方面使得我國(guó)的部門(mén)利益分化具有特殊性。

分析我國(guó)壟斷行業(yè)部門(mén)利益問(wèn)題的邏輯起點(diǎn)首先是要證實(shí)部門(mén)利益的存在?？梢酝ㄟ^(guò)對(duì)我國(guó)壟斷行業(yè)職工工資、壟斷產(chǎn)品價(jià)格、壟斷行業(yè)效率與全國(guó)平均水平進(jìn)行比較， 并通過(guò)對(duì)我國(guó)壟斷行業(yè)法律問(wèn)題進(jìn)行分析來(lái)證實(shí)部門(mén)利益的存在[4]。限于篇幅，本文僅對(duì)壟斷行業(yè)職工工資與全國(guó)平均水平進(jìn)行比較，來(lái)證實(shí)由于行業(yè)壟斷而引起部門(mén)利益分化。比較結(jié)果見(jiàn)表1。

表1對(duì)中國(guó)部分壟斷行業(yè)職工工資與全國(guó)平均工資水平進(jìn)行了比較。以表中所列四個(gè)壟斷行業(yè)為例，2010年，其職工平均工資超出全國(guó)平均水平的幅度，最高的金融業(yè)達(dá)到92%，最低的交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和郵政業(yè)也達(dá)到10%以上。四個(gè)壟斷行業(yè)職工工資超出平均水平的工資總額合計(jì)竟達(dá)2680.4億元。由此可以看出，部門(mén)利益是存在的。

2 主要成因分析

隨著改革開(kāi)放的深入，政府漸漸從一些社會(huì)、經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)領(lǐng)域中退出，由社會(huì)承擔(dān)。政府職能的變化引發(fā)了部門(mén)利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，這是部門(mén)利益再分配的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，政府部門(mén)中出現(xiàn)了較為明顯的利益分化。

2.1 改革進(jìn)程的影響

我國(guó)的改革是以政府為主導(dǎo)的漸進(jìn)性改革，一方面，要加強(qiáng)中央政府的權(quán)威，確保中央的政令暢通；另一方面，要通過(guò)各種手段來(lái)調(diào)動(dòng)政府各部門(mén)積極參與改革。這種改革在很大程度上變成了行政主導(dǎo)，又演化成了部門(mén)主導(dǎo)的改革[5]。在利益分化的時(shí)代，政府部門(mén)作為利益主體，逐漸產(chǎn)生了追求利益的沖動(dòng)，主觀上希望本部門(mén)能獲得更多的行政權(quán)力和經(jīng)濟(jì)資源。在調(diào)動(dòng)各部門(mén)積極參與改革的同時(shí)，政府各部門(mén)也形成了各自的特殊利益。伴隨著分權(quán)改革，橫向、縱向權(quán)力不斷得以調(diào)整，一些政府部門(mén)獲得了較大的財(cái)權(quán)、事權(quán)和管理權(quán)限，政治權(quán)力不過(guò)是用來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的手段[6]，政治權(quán)力資源的存在又為獲取部門(mén)的經(jīng)濟(jì)利益提供了現(xiàn)實(shí)的可能。政府機(jī)構(gòu)按照職能分工，擁有相應(yīng)的權(quán)力資源，運(yùn)用這種權(quán)力資源與外部環(huán)境交換得來(lái)的權(quán)利往往以部門(mén)利益表現(xiàn)出來(lái)為本部門(mén)所有。

2.2 利益集團(tuán)的影響

我國(guó)的壟斷行業(yè)不同于西方成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的壟斷行業(yè)。成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家是靠市場(chǎng)力量自發(fā)形成的壟斷，是大魚(yú)吃小魚(yú)，小魚(yú)吃蝦米。而我國(guó)的壟斷行業(yè)都有其深刻的行政背景，一些行業(yè)進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)的全國(guó)性文件都是由壟斷行業(yè)起草的，這些壟斷行業(yè)迅速發(fā)展成為各種利益集團(tuán)，他們自覺(jué)不自覺(jué)地以國(guó)家政策的方式保護(hù)自己行業(yè)的利益，把部門(mén)利益法制化。

金融、能源、郵電、運(yùn)輸、基礎(chǔ)建設(shè)等領(lǐng)域的國(guó)有壟斷行業(yè)，長(zhǎng)期依托行政壟斷，擁有強(qiáng)大的博弈能力。為維護(hù)龍頭地位、持續(xù)獲得壟斷利潤(rùn)，有些壟斷企業(yè)在政界、學(xué)界、媒體、網(wǎng)羅代言人，影響甚至操縱話語(yǔ)權(quán)，為其壟斷地位辯護(hù)，極力排斥行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)介入，抵制《反壟斷法》等于己不利的法律政策出臺(tái)，或以本行業(yè)的特殊情況（如自然壟斷、國(guó)家安全、為政府賺錢(qián)等）為由要求從相關(guān)法律政策中得到豁免，維持壟斷。

2.3 體制不健全的影響

部門(mén)利益化問(wèn)題是特定歷史時(shí)期國(guó)家政治體制矛盾運(yùn)動(dòng)的表現(xiàn)形式。它的產(chǎn)生原因主要是立法機(jī)制、財(cái)稅體制、行政體制的不健全。行政體制不完善，下屬單位則向主管部門(mén)輸送經(jīng)濟(jì)利益，主管部門(mén)幫助下屬單位實(shí)現(xiàn)壟斷經(jīng)營(yíng)，上下級(jí)部門(mén)，部門(mén)與下屬企事業(yè)單位之間成為了利益共同體，主要概括為在組織體制上實(shí)行的是垂直管理的組織體制；財(cái)政制度不健全，實(shí)質(zhì)仍按基數(shù)預(yù)算運(yùn)作，我國(guó)至今尚未建立起適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的公共財(cái)政制度；立法機(jī)制不規(guī)范，我國(guó)立法機(jī)構(gòu)存在一定缺陷，同時(shí)對(duì)行政部門(mén)制訂法律及規(guī)范性文件的行為，有時(shí)監(jiān)督不力。

3 對(duì)策建議

部門(mén)利益侵占了公共利益，會(huì)滋生腐敗，增加經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本，導(dǎo)致降低行政效率，損害了社會(huì)公正與大眾利益，因此，需要我們有效解決部門(mén)利益問(wèn)題，盡快推動(dòng)政府行政管理體制的改革，用來(lái)保障公共利益不受損害。

3.1 端正權(quán)力意識(shí)明確服務(wù)宗旨

需要從思想意識(shí)上，明確服務(wù)宗旨，端正政府部門(mén)及工作人員的權(quán)力與責(zé)任意識(shí)。整頓機(jī)關(guān)作風(fēng)，努力建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍，保證政府機(jī)關(guān)為企業(yè)服務(wù)、為基層服務(wù)、為人民服務(wù)的宗旨，保證政府部門(mén)權(quán)力運(yùn)作的正確方向，使之形成自覺(jué)的內(nèi)在約束機(jī)制，使其不愿追求部門(mén)利益，并轉(zhuǎn)化為自覺(jué)的行動(dòng)，樂(lè)于奉獻(xiàn)，不謀私利。

3.2 建立有效的監(jiān)督機(jī)制

需要建立有效的監(jiān)督機(jī)制。建立部門(mén)管理權(quán)限的調(diào)整機(jī)制，反對(duì)部門(mén)謀取小團(tuán)體利益，提高審計(jì)在行政監(jiān)督中的地位，強(qiáng)化公共財(cái)政管理制度，從事前防范的角度，完善監(jiān)督體系，提高監(jiān)督水平。不僅要有立法監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督等國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督，而且要有政黨監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等外部的監(jiān)督；對(duì)利用權(quán)力謀取部門(mén)和個(gè)人利益的部門(mén)或個(gè)人嚴(yán)格依法處理，使其不敢追求部門(mén)利益。

3.3 建立公共財(cái)政體制

需要建立公共財(cái)政體制，完善財(cái)政監(jiān)督機(jī)制。明確以國(guó)家稅收為主要收入來(lái)源，控制直至取消行政收費(fèi)，廢除“自收自支”與“收支兩條線”，將預(yù)算外收入統(tǒng)一納入預(yù)算，以國(guó)家預(yù)算為主要支出形式，行政部門(mén)經(jīng)費(fèi)來(lái)源與開(kāi)支公開(kāi)透明，做到完全由國(guó)家預(yù)算控制。實(shí)行決策與執(zhí)行分離。弱化事前審批，強(qiáng)化事后監(jiān)督。取消決策與執(zhí)行機(jī)構(gòu)的行政隸屬關(guān)系，中斷部門(mén)利益實(shí)現(xiàn)鏈條。政府的各種收入必須由財(cái)稅部門(mén)統(tǒng)一收支管理，從根本上防止部門(mén)獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益的形成。行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒(méi)收入必須全部上繳財(cái)政，嚴(yán)禁以各種形式返還；行政經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一由財(cái)政納入預(yù)算予以保障，并實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付。同時(shí)要“清費(fèi)立稅”，費(fèi)改稅和規(guī)范費(fèi)同步進(jìn)行，為此必須要改變目前費(fèi)擠稅、費(fèi)大于稅的狀況。對(duì)那些具有稅收性質(zhì)且易于管理的收費(fèi)項(xiàng)目，要納入稅收軌道統(tǒng)一征收；對(duì)那些合理的，必要的收費(fèi)項(xiàng)目，要改革管理體制、收費(fèi)辦法和資金管理方式；對(duì)于那些不合理、不必要的收費(fèi)項(xiàng)目，堅(jiān)決予以取締。

3.4 打破行業(yè)壟斷，破除部門(mén)利益鏈

對(duì)壟斷性行業(yè)進(jìn)行改革，需要政企分開(kāi)，價(jià)格合理化，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，投資主體多元化，領(lǐng)域以外的其他行業(yè)國(guó)有資本可以進(jìn)來(lái)，非公有制的資本也可以在一定程度上進(jìn)來(lái)。同時(shí)，打破壟斷，競(jìng)爭(zhēng)公平化，這種競(jìng)爭(zhēng)包括行業(yè)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)，包括國(guó)有、民營(yíng)、外資三種力量之間的競(jìng)爭(zhēng)，也包括本行業(yè)和外行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)。2012年兩會(huì)上，趙振銑建議反壟斷執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提高級(jí)別，保持超脫的獨(dú)立性，打破部門(mén)利益格局，取得強(qiáng)有力的執(zhí)行效果，從而建立國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)。全國(guó)政協(xié)委員、律師段祺華認(rèn)為，確立以人民檢察院為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的國(guó)家訴訟制，讓檢察官參與各級(jí)反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的工作。在執(zhí)法過(guò)程中，檢察官發(fā)現(xiàn)損害國(guó)家、社會(huì)公共利益的情況，可以報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)，代表國(guó)家提起民事訴訟。在高級(jí)人民法院中設(shè)立專(zhuān)門(mén)的反壟斷法庭。

4 結(jié)束語(yǔ)

由于壟斷力量的長(zhǎng)期積累，已筑起了較高的壟斷壁壘，且已經(jīng)形成了相應(yīng)的利益體系，原來(lái)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和政府的干預(yù)是導(dǎo)致這種壟斷情況的主要原因。為了使部門(mén)利益化問(wèn)題得到更好的解決，我們需要在解決壟斷行業(yè)與政府部門(mén)的利益鏈上下功夫，使改革得以順利進(jìn)行。

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作者簡(jiǎn)介：

楊黎艷(1982-)，女，河南盧氏人，講師，從事馬克思主義理論與思想政治教育與科研工作。