論行政性壟斷規(guī)制執(zhí)法

【摘 要】行政性壟斷在我國(guó)長(zhǎng)期大量存在，給我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨大不良影響，本文試從行政性壟斷的特性與產(chǎn)生的原因出發(fā)，分析我國(guó)為何會(huì)出現(xiàn)行政性壟斷規(guī)制執(zhí)法之困，并對(duì)我國(guó)行政性壟斷規(guī)制執(zhí)法提出解困意見。

【關(guān)鍵詞】行政性壟斷；執(zhí)法機(jī)構(gòu)；執(zhí)法困境；解困

行政性壟斷指行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。盡管法律對(duì)行政性壟斷有所規(guī)制，但其在我國(guó)仍廣泛存在。不可否認(rèn)行政性壟斷具有一定的積極作用，但其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、自由競(jìng)爭(zhēng)的危害不容忽視。

一、行政性壟斷規(guī)制執(zhí)法的困境

我國(guó)《反壟斷法》、《行政許可法》、《價(jià)格法》、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》中都對(duì)行政壟斷進(jìn)行了一定的規(guī)制，《反壟斷法》甚至專門設(shè)立一章節(jié)規(guī)制行政性壟斷。然而，行政性壟斷仍舊穩(wěn)扎于我國(guó)經(jīng)濟(jì)生活之中，各種行政壟斷行為仍然層出不窮，實(shí)施手段越來越多樣化，表現(xiàn)形式越來越隱蔽化。究其原因，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1．反行政性壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性、權(quán)威性與系統(tǒng)性。我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)采取“雙層次”與“三機(jī)構(gòu)”相結(jié)合的模式。在中央由國(guó)家工商行政管理總局、商務(wù)部以及國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)具體負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法工作，在地方上，依照《反壟斷法》第十條第二款的規(guī)定：“國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)工作需要，可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，依照本法規(guī)定負(fù)責(zé)有關(guān)反壟斷執(zhí)法工作?！笨梢姡覈?guó)對(duì)行政性壟斷進(jìn)行規(guī)制的執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要是國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)家發(fā)改委以及經(jīng)授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市工商局，而且目前授權(quán)采取的也僅是個(gè)案授權(quán)的形式，省級(jí)工商管理局經(jīng)工商管理總局授權(quán)可以負(fù)責(zé)具體案件調(diào)查，而國(guó)家發(fā)改委主要是負(fù)責(zé)價(jià)格方面行政性壟斷的執(zhí)法。至于國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)，其并不從事執(zhí)法活動(dòng)，其職能主要是領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)三機(jī)構(gòu)順利實(shí)施反壟斷工作。國(guó)家工商行政管理總局是國(guó)務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)，國(guó)家發(fā)改委是國(guó)務(wù)院的組成機(jī)構(gòu)，行政地位都較高，但兩機(jī)關(guān)在人事、財(cái)務(wù)上卻仍受到牽制，執(zhí)法容易受到其他力量干涉，更不用說省一級(jí)的工商管理局了，反行政性壟斷的執(zhí)法機(jī)構(gòu)自身是缺乏獨(dú)立性的。而且國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)家發(fā)改委對(duì)國(guó)務(wù)院其他部委或地方上其他機(jī)關(guān)并不構(gòu)成隸屬關(guān)系，必然會(huì)形成“號(hào)令不一”的情形，這使得執(zhí)法機(jī)構(gòu)的決定或相關(guān)執(zhí)法行為將缺乏拘束力。另外，反行政性壟斷的執(zhí)法機(jī)構(gòu)只在中央與省一級(jí)的職能機(jī)構(gòu)中設(shè)立，在更基層的地方卻沒有設(shè)置規(guī)制行政性壟斷的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，即使設(shè)立了省級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，也是采取個(gè)案授權(quán)的方式進(jìn)行。我們不能將執(zhí)法權(quán)僅局限于一些高級(jí)別的機(jī)構(gòu)，地方上“天高皇帝遠(yuǎn)”、行政人員法律素養(yǎng)不高，濫用行政權(quán)實(shí)施排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的可能性會(huì)更大，如不設(shè)置機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，而只是以消極等待舉報(bào)等方式來打擊行政性壟斷是不夠的，反行政性壟斷的執(zhí)法機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上不夠全面系統(tǒng)。

2．反行政性壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)沒有實(shí)質(zhì)執(zhí)法權(quán)?！斗磯艛喾ā冯m然規(guī)定行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，而且也列舉了一系列濫用行政權(quán)力的行為，但是在法律責(zé)任一章中卻規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，實(shí)施排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的，由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以向有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)提出依法處理的建議?！币簿褪钦f執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)擁有行政權(quán)的機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)，實(shí)施排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為，并不能像對(duì)待經(jīng)濟(jì)壟斷那樣作出處理決定，執(zhí)法機(jī)關(guān)并沒有處罰權(quán)，只能向上級(jí)機(jī)關(guān)提出建議，由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令其改正，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接負(fù)責(zé)人員依法給予處分，執(zhí)法機(jī)關(guān)在處理行政性壟斷的案件中實(shí)際上是被架空了。雖然上級(jí)機(jī)關(guān)并不一定會(huì)偏袒下級(jí)機(jī)關(guān)，但上、下級(jí)機(jī)關(guān)之間有著千絲萬縷的聯(lián)系，而且大多數(shù)行政壟斷背后都存在著保護(hù)地方企業(yè)與國(guó)有企業(yè)的目的，一些行政性壟斷行為甚至是按照上級(jí)指示或得到上次允許、默許而實(shí)施的。在這種情況下，上級(jí)機(jī)關(guān)又如何能中立、公正地予以處理？其處理的結(jié)果又如何能讓人信服。

3．從事行政性壟斷的法律責(zé)任過輕。上文提到下級(jí)機(jī)關(guān)的行政壟斷行為交有上級(jí)機(jī)關(guān)處理可能會(huì)導(dǎo)致不公正，但即使上級(jí)機(jī)關(guān)依法公正處理了下級(jí)的行政壟斷行為，但按照法律規(guī)定，從事行政性壟斷的行政主體并不會(huì)受到懲罰，只要改正則可，即使對(duì)直接責(zé)任人員給予了處罰，其承擔(dān)的也不過是行政處分而已。但《反壟斷法》中對(duì)其他類型的壟斷行為不僅要求實(shí)施壟斷的經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)民事責(zé)任與行政責(zé)任，對(duì)于阻礙反壟斷執(zhí)法并構(gòu)成犯罪的更要依法追究刑事責(zé)任。對(duì)于經(jīng)濟(jì)壟斷尚且如此，對(duì)于濫用行政權(quán)的、可能會(huì)導(dǎo)致更多社會(huì)不良影響的行政性壟斷卻持寬松政策，雖然擁有行政權(quán)的機(jī)關(guān)、組織擔(dān)任了社會(huì)管理的職責(zé)，如果對(duì)其處以罰款或要求其損失賠償可能會(huì)不利于社會(huì)公共秩序的維持，但我們不能因此而放棄對(duì)行政機(jī)關(guān)、組織從行政壟斷中獲得的非法利益的追究，更不能將因行政壟斷而損失的經(jīng)營(yíng)者的利益置于不顧之地。

二、行政性壟斷規(guī)制執(zhí)法如何解困

（1）反行政性壟斷的執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)該具有更高的行政地位，

可以由級(jí)別比一般國(guó)務(wù)院部委高的國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)具體承擔(dān)規(guī)制行政性壟斷的職責(zé)。國(guó)務(wù)院是我國(guó)最高行政機(jī)關(guān)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作，這使得國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)的權(quán)威性會(huì)得到一定保障，即使是國(guó)務(wù)院部委行使行政壟斷，其也能有更多的發(fā)言權(quán)。政治上具有權(quán)威性，財(cái)務(wù)、人事要直接對(duì)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)，這樣其才能免受、少受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，實(shí)現(xiàn)其獨(dú)立性。（2）反行政性壟斷的執(zhí)法機(jī)構(gòu)不能局限于中央，在地方上也應(yīng)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，分支機(jī)構(gòu)在人事、財(cái)務(wù)上直接隸屬于國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)，在黨、政、財(cái)?shù)确矫媾c地方政府徹底脫鉤，在發(fā)現(xiàn)行政性壟斷的方式上以消極地依靠舉報(bào)與積極地監(jiān)督擁有行政權(quán)的組織相結(jié)合。地方上疑難、特殊的案件交由中央處理，中央對(duì)地方進(jìn)行指導(dǎo)，地方對(duì)中央進(jìn)行協(xié)助，建立一個(gè)系統(tǒng)的規(guī)制行政性壟斷的執(zhí)法體系。（3）充實(shí)完善國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，內(nèi)設(shè)各種部門使其足以承擔(dān)執(zhí)法工作，而且，其組成人員應(yīng)在原有的基礎(chǔ)上增加專業(yè)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家與法學(xué)家等相關(guān)人員，而不像現(xiàn)在，其組成人員只是一群領(lǐng)導(dǎo)人員，另外，地方上的派出機(jī)構(gòu)的工作人員也要具備相關(guān)專業(yè)知識(shí)與教育背景，以適應(yīng)反壟斷工作的需要。（4）實(shí)質(zhì)上賦予執(zhí)法機(jī)構(gòu)在規(guī)制行政性壟斷中的執(zhí)法權(quán)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以直接對(duì)違法的行政主體及其直接責(zé)任人員予以處罰。沒收行政主體及其直接責(zé)任人員、以及被保護(hù)經(jīng)營(yíng)者因行政性壟斷而獲得的違法利益，并用沒收的資金彌補(bǔ)其他經(jīng)營(yíng)者所受的損害。對(duì)造成嚴(yán)重后果的直接責(zé)任人員法律上可以規(guī)定懲罰性賠償和刑事處罰，用重罰威懾行政工作人員，讓其不敢犯不會(huì)犯，但刑事罪名反壟斷委員會(huì)無權(quán)宣判，應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起刑事訴訟。此外，也應(yīng)賦予反壟斷委員會(huì)審查、撤銷相關(guān)抽象行政行為的權(quán)力。（5）行政性壟斷規(guī)制執(zhí)法可以汲取卡特爾執(zhí)法中寬恕政策的精神，對(duì)第一個(gè)主動(dòng)報(bào)告行政壟斷的有關(guān)情況、提供重要證據(jù)并全面主動(dòng)配合調(diào)查的直接責(zé)任人員，免除處罰；對(duì)主動(dòng)向反壟斷委員會(huì)報(bào)告所實(shí)施的行政性壟斷行為的有關(guān)情況并提供重要證據(jù)的其他直接責(zé)任人員，酌情減輕處罰。同時(shí)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)也應(yīng)將寬恕所應(yīng)達(dá)到的條件明確列出。

三、結(jié)語

行政性壟斷在我國(guó)長(zhǎng)期大量存在，給我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨大不良影響，我國(guó)規(guī)制行政壟斷的法律法規(guī)不少，但執(zhí)行卻總是陷入困境。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的國(guó)際化，我國(guó)迫切需要一個(gè)自由公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。建立一個(gè)系統(tǒng)、高效的反行政壟斷的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，賦予其實(shí)質(zhì)意義上的執(zhí)法權(quán)，這是我國(guó)行政性壟斷規(guī)制的難點(diǎn)，也是關(guān)鍵點(diǎn)。沒有一個(gè)獨(dú)立、權(quán)威的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，沒有一個(gè)完善可行的的法律制度，行政性壟斷仍舊難以得到規(guī)制。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]吳鵬．論我國(guó)反行政性壟斷機(jī)構(gòu)的設(shè)置[J]．淮南師范學(xué)院學(xué)報(bào)．2010（1）：93