農(nóng)發(fā)行農(nóng)村土地類貸款項(xiàng)目收入封閉管理初探

2011年以來(lái)，農(nóng)村土地類貸款迅速增長(zhǎng)。同時(shí)，國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控力度加大，全國(guó)土地價(jià)格呈現(xiàn)下行趨勢(shì)。以土地出讓收入作為主要還款來(lái)源的農(nóng)村土地類貸款風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判和管理成為農(nóng)發(fā)行行貸款管理工作的重點(diǎn)。對(duì)農(nóng)村土地類貸款，農(nóng)發(fā)行總行提出“儲(chǔ)貸銷還、封閉運(yùn)行”的管理原則，要求實(shí)行“盯住土地、專戶管理、賣地還貸、全程監(jiān)控”的管理模式。農(nóng)發(fā)行山東省分行認(rèn)真貫徹總行指示精神，進(jìn)一步完善政府主導(dǎo)、實(shí)體承貸、財(cái)政資金與政策性信貸資金合力支農(nóng)的運(yùn)營(yíng)模式，創(chuàng)新推出了《農(nóng)村土地類貸款項(xiàng)目收入封閉管理操作辦法》，本文特對(duì)山東省分行農(nóng)村土地類貸款項(xiàng)目收入封閉管理模式進(jìn)行研究。

一、農(nóng)村土地類貸款業(yè)務(wù)的政策背景及面臨的挑戰(zhàn)

政策背景：作為政策性銀行，農(nóng)發(fā)行既要堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)支農(nóng)要求，又要按照國(guó)家加強(qiáng)融資平臺(tái)公司管理的要求，規(guī)范操作，防范風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)目前國(guó)家及監(jiān)管部門規(guī)定，貸款本息的償還資金應(yīng)來(lái)源于項(xiàng)目收益或借款人自身收益、財(cái)政性資金不超過(guò)30%。但是農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施貸款項(xiàng)目多為基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目，并且大部分由政府融資平臺(tái)承貸，存在無(wú)直接收益或直接收益低的特點(diǎn)，很難達(dá)到融資準(zhǔn)入要求。對(duì)于有收益的項(xiàng)目，由于農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)涉及部門多、施工時(shí)間長(zhǎng)，又存在項(xiàng)目收益歸集過(guò)程長(zhǎng)、監(jiān)管難的特點(diǎn)。

農(nóng)村土地類貸款定義的提出，破解了融資平臺(tái)建設(shè)新農(nóng)村融資難題。將以土地出讓收入返還作為第一還款來(lái)源的新農(nóng)村建設(shè)、水利建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)等農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款全部納入農(nóng)村土地類貸款的范疇。對(duì)于還款主要來(lái)源于土地出讓收入返還的農(nóng)村土地類貸款，在符合土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)成本有關(guān)政策的前提下，將項(xiàng)目總投資和貸款利息確定為項(xiàng)目形成可出讓土地的土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)成本，由當(dāng)?shù)乜h級(jí)或縣級(jí)以上政府和財(cái)政部門出具正式文件予以確認(rèn)，并在文件中明確將開(kāi)發(fā)成本全部返還承擔(dān)建設(shè)任務(wù)的借款人。地方政府融資平臺(tái)公司作為借款人，必須經(jīng)地方政府認(rèn)可、規(guī)范整改到位，符合國(guó)家和銀監(jiān)會(huì)有關(guān)政策要求，新項(xiàng)目不得邊整改邊放貸。進(jìn)一步推進(jìn)公司實(shí)體化、運(yùn)營(yíng)一體化和管理規(guī)范化，提請(qǐng)政府增加客戶有效資產(chǎn)，完善治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范經(jīng)營(yíng)管理，充實(shí)權(quán)益性資本，使之具有穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流或者可靠的償債資金來(lái)源，業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)可持續(xù)性良好。通過(guò)這種模式，借款人整理后可出讓的地塊成為借款人的產(chǎn)成品，土地出讓收入返還成為借款人的銷售收入和還款來(lái)源，項(xiàng)目自身有了可觀的收益，打開(kāi)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目融資的新途徑。

面臨挑戰(zhàn)：同時(shí)也應(yīng)該看到，農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施貸款業(yè)務(wù)發(fā)展面臨的環(huán)境比較復(fù)雜。就國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)看，宏觀調(diào)控力度不斷加大。央行連續(xù)3次加息、多次上調(diào)存款準(zhǔn)備金率，實(shí)行嚴(yán)格的貸款規(guī)模控制，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生較大影響。國(guó)家加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控，土地價(jià)格下行趨勢(shì)值得關(guān)注。作為主要還款來(lái)源的土地出讓收入返還資金將受到不同程度影響。部分融資平臺(tái)貸款的運(yùn)營(yíng)操作還不夠規(guī)范。國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議把“有效化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”列為首要整改任務(wù)，決心采取多種措施，統(tǒng)籌近期和長(zhǎng)遠(yuǎn)，兼顧治標(biāo)與治本，逐步化解多年積累形成的地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。銀監(jiān)部門對(duì)地方政府融資平臺(tái)貸款管理出臺(tái)了一系列新的政策要求，融資平臺(tái)貸款潛在風(fēng)險(xiǎn)受到廣泛關(guān)注。農(nóng)發(fā)行以新農(nóng)村建設(shè)貸款為重點(diǎn)的農(nóng)村土地類貸款主要集中在縣域，融資平臺(tái)貸款占比較高，而且土地出讓（轉(zhuǎn)讓）收入的實(shí)現(xiàn)具有時(shí)間和額度上的雙重不確定性特點(diǎn)，存量貸款風(fēng)險(xiǎn)緩釋和新增貸款規(guī)范管理依然任務(wù)繁重。

因此，強(qiáng)化農(nóng)村土地類貸款項(xiàng)目收入封閉管理，堅(jiān)持“儲(chǔ)貸銷還、封閉運(yùn)行”管理原則，實(shí)行“盯住土地、專戶管理、賣地還貸、全程監(jiān)控”管理模式，對(duì)于有效防控信貸風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地類貸款業(yè)務(wù)又好又快發(fā)展，具有重要意義。

二、農(nóng)村土地類貸款項(xiàng)目收入封閉管理模式總體架構(gòu)及內(nèi)容

農(nóng)發(fā)行山東省分行在深入多個(gè)地市開(kāi)展土地出讓收入管理調(diào)研的基礎(chǔ)上，制定下發(fā)了《農(nóng)村土地類貸款項(xiàng)目收入封閉管理操作辦法（試行）》。創(chuàng)新農(nóng)村土地類貸款項(xiàng)目收入封閉管理模式，通過(guò)設(shè)立一個(gè)賬戶、簽訂一個(gè)協(xié)議、建立一個(gè)臺(tái)賬、實(shí)行三項(xiàng)制度等措施，對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)品——可出讓地塊的整理、收儲(chǔ)、出讓等環(huán)節(jié)進(jìn)行全程監(jiān)控，確保還款資金在農(nóng)發(fā)行內(nèi)部封閉運(yùn)行，保障信貸資金運(yùn)行安全。

（一）加強(qiáng)貸前管理，落實(shí)法律規(guī)章保障。一是實(shí)行土地出讓收入歸集專戶管理。開(kāi)戶行要嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)行開(kāi)立基本存款賬戶的有關(guān)規(guī)定，抓好借款人按規(guī)定開(kāi)立基本存款賬戶的落實(shí)工作。借款人必須在農(nóng)發(fā)行開(kāi)立土地出讓收入歸集專戶(即項(xiàng)目收入存款賬戶)，用于核算土地出讓收入返還資金歸集情況。借款人應(yīng)保證所有項(xiàng)目收入（包括但不限于土地出讓返還資金）進(jìn)入該賬戶，并接受開(kāi)戶行對(duì)該賬戶進(jìn)行監(jiān)管。國(guó)土部門應(yīng)在農(nóng)發(fā)行開(kāi)立結(jié)算賬戶，用于核算擬出讓地塊土地出讓成本返還、土地“招、拍、掛”保證金等情況。

二是簽訂《項(xiàng)目建設(shè)資金管理協(xié)議》。貸款發(fā)放前，開(kāi)戶行要促請(qǐng)當(dāng)?shù)卣畢f(xié)調(diào)借款人、財(cái)政、國(guó)土等有關(guān)部門簽訂《項(xiàng)目建設(shè)資金管理協(xié)議》，明確各方在項(xiàng)目收入資金封閉管理過(guò)程中的責(zé)任。

三是在落實(shí)其他貸前條件基礎(chǔ)上，進(jìn)一步核實(shí)政府和財(cái)政部門出具的文件中是否明確了土地出讓收入返還（土地轉(zhuǎn)讓收入）借款人質(zhì)押賬戶、同意辦理土地出讓收入返還（土地轉(zhuǎn)讓收入）質(zhì)押、項(xiàng)目涉及土地使用權(quán)和出讓收入返還（土地轉(zhuǎn)讓收入）不得為第三方抵質(zhì)押等內(nèi)容。四是簽訂借款合同和質(zhì)押合同，辦理質(zhì)押登記手續(xù)。開(kāi)戶行須在借款合同中與借款人明確約定“土地出讓（轉(zhuǎn)讓）收入提前實(shí)現(xiàn)時(shí)，貸款人有權(quán)直接提前收回借款”事項(xiàng)。土地出讓收入返還質(zhì)押必須在當(dāng)?shù)厝嗣胥y行辦理質(zhì)押登記。

（二）加強(qiáng)貸中跟蹤監(jiān)測(cè)，實(shí)現(xiàn)土地出讓收入返還資金封閉管理。一是建立臺(tái)賬監(jiān)測(cè)。建立《農(nóng)村土地類貸款項(xiàng)目收入封閉管理監(jiān)測(cè)臺(tái)賬》（以下簡(jiǎn)稱臺(tái)賬）。對(duì)擬出讓地塊的位置、面積、用地性質(zhì)、規(guī)劃條件、政府制定的年度出讓計(jì)劃等情況進(jìn)行登記。對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目，在臺(tái)賬中登記新增用地指標(biāo)的面積、規(guī)劃條件、政府制定的年度出讓計(jì)劃，并定期監(jiān)測(cè)指標(biāo)落地、使用和出讓情況。

二是建立定期檢查制度。開(kāi)戶行要建立對(duì)擬出讓土地的定期檢查制度。土地整理收儲(chǔ)期間，客戶經(jīng)理要按季檢查擬出讓地塊的整理、收儲(chǔ)情況。土地進(jìn)入“招、拍、掛”程序后，客戶經(jīng)理要按月瀏覽中國(guó)土地市場(chǎng)網(wǎng)（www.landchina.com）檢查擬出讓地塊出讓進(jìn)展情況，定期檢查情況登記《客戶經(jīng)理貸款管理盡職記錄》。

三是實(shí)行土地收儲(chǔ)通報(bào)制。擬出讓土地整理完成納入政府儲(chǔ)備后，借款人應(yīng)及時(shí)告知開(kāi)戶行并提供當(dāng)?shù)卣畠?chǔ)備土地文件或《土地儲(chǔ)備證》?？蛻艚?jīng)理應(yīng)將政府儲(chǔ)備土地文件或《土地儲(chǔ)備證》作為信貸檔案保管，并及時(shí)將儲(chǔ)備地塊的編號(hào)、位置、面積、儲(chǔ)備時(shí)間登記臺(tái)賬。

四是實(shí)行土地出讓通報(bào)制。開(kāi)戶行要督促借款人按照政府批準(zhǔn)的年度土地出讓計(jì)劃及時(shí)出讓土地，要求借款人在項(xiàng)目土地出讓前與開(kāi)戶行溝通后方可安排上市交易。擬出讓地塊出讓時(shí)，借款人須提前10個(gè)工作日書面告知開(kāi)戶行擬出讓地塊的位置、面積、出讓方式，并及時(shí)提供土地成交進(jìn)展情況，包括是否成交、成交人、成交價(jià)格、出讓金繳納方式、繳納進(jìn)度等?？蛻艚?jīng)理要及時(shí)瀏覽中國(guó)土地市場(chǎng)網(wǎng)，核實(shí)出讓公告、地塊公示、結(jié)果公告等信息，并序時(shí)登記臺(tái)賬。有條件的地方，國(guó)土部門應(yīng)在農(nóng)發(fā)行開(kāi)立土地“招、拍、掛”保證金賬戶。

五是監(jiān)督土地出讓收入資金結(jié)算及回籠。土地出讓后，開(kāi)戶行要根據(jù)當(dāng)?shù)卣?、?cái)政出具的明確土地出讓收入返還政策的相關(guān)文件，確認(rèn)借款人即將獲得的土地出讓收入返還或轉(zhuǎn)讓收入，跟蹤了解土地出讓收入資金或轉(zhuǎn)讓收入的撥付過(guò)程，使土地出讓收入及時(shí)歸集到農(nóng)發(fā)行賬戶。土地成交后，借款人應(yīng)及時(shí)向國(guó)土部門索取《土地出讓金繳款通知書》復(fù)印件并抄送開(kāi)戶行?？蛻艚?jīng)理?yè)?jù)此登記臺(tái)賬。土地出讓金繳存國(guó)庫(kù)后，國(guó)土部門應(yīng)及時(shí)向財(cái)政申請(qǐng)返還土地出讓成本，并將申請(qǐng)同時(shí)抄送借款人和開(kāi)戶行?？蛻艚?jīng)理?yè)?jù)此登記臺(tái)賬。開(kāi)戶行要積極參與、跟蹤項(xiàng)目土地收儲(chǔ)整理成本的核定過(guò)程。財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)土地出讓成本審核情況及時(shí)將土地出讓成本撥付國(guó)土部門在農(nóng)發(fā)行開(kāi)立的土地出讓收入歸集賬戶，并由國(guó)土部門及時(shí)撥付借款人在農(nóng)發(fā)行開(kāi)立的土地出讓收入歸集賬戶用于還款。客戶經(jīng)理要將資金到位時(shí)間和金額序時(shí)登記臺(tái)賬。按照政府文件借款人應(yīng)得的土地出讓收入凈收益部分，財(cái)政部門應(yīng)直接撥付至借款人在農(nóng)發(fā)行開(kāi)立的土地出讓收入歸集賬戶。客戶經(jīng)理要將資金到位時(shí)間和金額序時(shí)登記臺(tái)賬。

（三）賣地還貸，實(shí)行期限管理與“儲(chǔ)貸銷還”相結(jié)合的還款方式。土地出讓收入返還資金進(jìn)入借款人土地出讓收入歸集賬戶后，開(kāi)戶行應(yīng)及時(shí)收回貸款，不受分期還款計(jì)劃和到期日限制。貸款收回后，客戶經(jīng)理要及時(shí)登記臺(tái)賬，加強(qiáng)對(duì)提前收貸真實(shí)性情況的監(jiān)測(cè)。對(duì)于在貸款未全部發(fā)放前實(shí)現(xiàn)土地出讓收入返還的，按照返還金額抵減未發(fā)放貸款額度后，剩余部分用于收回貸款本息。抵減未發(fā)放貸款額度資金轉(zhuǎn)入項(xiàng)目資本金賬戶用于項(xiàng)目建設(shè)。對(duì)于在貸款全部發(fā)放后實(shí)現(xiàn)土地出讓收入返還的，全部用于收回貸款本息。

（四）建立激勵(lì)措施，提高地方政府金融安全意識(shí)。對(duì)于項(xiàng)目土地出讓收入提前實(shí)現(xiàn)、按照農(nóng)發(fā)行封閉管理要求提前歸還貸款的，優(yōu)先支持當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)的續(xù)建項(xiàng)目貸款的發(fā)放，優(yōu)先安排政府主導(dǎo)的其他項(xiàng)目貸款的受理和調(diào)查評(píng)估。

同時(shí)，在執(zhí)行過(guò)程中不斷完善監(jiān)管手段，建立起了土地市場(chǎng)監(jiān)測(cè)分析制度，動(dòng)態(tài)監(jiān)控貸款風(fēng)險(xiǎn)。選擇12個(gè)縣區(qū)作為土地成交信息基礎(chǔ)采集點(diǎn)，建立起土地市場(chǎng)監(jiān)測(cè)分析制度，安排專人及時(shí)通過(guò)各種渠道搜集土地拍賣和成交信息以及房地產(chǎn)交易信息，重點(diǎn)分析土地市場(chǎng)變化對(duì)項(xiàng)目收益實(shí)現(xiàn)和貸款安全的影響，動(dòng)態(tài)監(jiān)控貸款風(fēng)險(xiǎn)。

三、農(nóng)村土地類貸款項(xiàng)目收入封閉管理模式特點(diǎn)及效用

農(nóng)發(fā)行山東省分行農(nóng)村土地類貸款項(xiàng)目收入封閉管理模式的實(shí)施，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施貸款業(yè)務(wù)的發(fā)展，模式本身也呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：

（一）創(chuàng)新融資模式，填補(bǔ)制度空白?！掇r(nóng)村土地類貸款項(xiàng)目收入封閉管理操作辦法（試行）》歸納了農(nóng)村土地類貸款特點(diǎn)，創(chuàng)新了該類項(xiàng)目融資模式，明確了該類貸款管理要求。對(duì)農(nóng)村土地類貸款提出了在堅(jiān)持期限管理的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持“儲(chǔ)貸銷還、封閉運(yùn)行”的管理原則，實(shí)行“盯住土地、專戶管理、賣地還貸、全程監(jiān)控”的管理模式，并將這8個(gè)字的管理原則和16個(gè)字的管理模式進(jìn)一步細(xì)化，達(dá)到常態(tài)化、剛性化、科學(xué)化。該辦法具備較強(qiáng)的操作性，填補(bǔ)了農(nóng)村土地類貸款項(xiàng)目收入管理辦法的空白，實(shí)現(xiàn)了制度創(chuàng)新。

（二）管理措施契合土地類貸款特點(diǎn)，防范信貸風(fēng)險(xiǎn)切實(shí)有效。在制訂《辦法》過(guò)程中，專門組織人員做了大量基礎(chǔ)調(diào)研，特別是通過(guò)與市縣兩級(jí)國(guó)土、財(cái)政部門的座談，詳細(xì)了解并掌握了土地收儲(chǔ)、整理、出讓等各個(gè)環(huán)節(jié)的關(guān)鍵點(diǎn)，掌握了土地出讓資金的劃撥流程。在《辦法》中針對(duì)這些關(guān)鍵環(huán)節(jié)提出了建立一個(gè)賬戶、一個(gè)協(xié)議、一個(gè)臺(tái)賬，實(shí)行三個(gè)制度、兩個(gè)優(yōu)先的監(jiān)管和激勵(lì)措施。在今年國(guó)家房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控力度進(jìn)一步加大，土地價(jià)格呈現(xiàn)了下行趨勢(shì)的宏觀環(huán)境下，《農(nóng)村土地類貸款項(xiàng)目收入封閉管理操作辦法》契合了農(nóng)村土地類貸款的運(yùn)行特點(diǎn)，對(duì)于有效防控信貸風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施貸款業(yè)務(wù)又好又快發(fā)展，具有重要意義。

2011年，農(nóng)發(fā)行山東省分行積極應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的政策和形勢(shì)，不斷加強(qiáng)政策研究，主動(dòng)創(chuàng)新支農(nóng)模式，全力推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施貸款業(yè)務(wù)快速規(guī)范發(fā)展，取得了較好的效果。全年累計(jì)批復(fù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目101個(gè)、貸款448.2億元，超過(guò)該業(yè)務(wù)開(kāi)辦前四年貸款批復(fù)總和115億元。全年累計(jì)投放農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長(zhǎng)期貸款198億元，較去年多投放100.4億元，增幅達(dá)到103%。年末農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施貸款余額398.4億元，較年初凈增長(zhǎng)167億元，占全行貸款增量的191.4%，貸款增幅72.2%。

山東省分行通過(guò)實(shí)施農(nóng)村土地類貸款項(xiàng)目收入封閉管理，加大農(nóng)村土地類貸款項(xiàng)目發(fā)展，增加或改善灌溉面積75420畝，緩解農(nóng)民飲水問(wèn)題177萬(wàn)人。復(fù)墾土地面積3036畝，新增耕地面積2054畝，收儲(chǔ)土地19253畝。新增農(nóng)民住房面積1102萬(wàn)平方米，農(nóng)村危房改造面積322萬(wàn)平方米，新建農(nóng)民集中住房區(qū)69個(gè)，改善住房涉及8萬(wàn)戶，新增供暖面積784萬(wàn)平方米。

（作者單位：農(nóng)發(fā)行山東省分行客戶三處）