基于政策學(xué)角度的生態(tài)退耕還林的利益分析

摘要 生態(tài)退耕還林曾作為我國(guó)的一項(xiàng)國(guó)策來落實(shí)，由此可以看出，它對(duì)于我國(guó)當(dāng)下可持續(xù)發(fā)展的基本國(guó)情來說是至關(guān)重要的。從本質(zhì)上來說，生態(tài)退耕還林是一項(xiàng)有利于人類生存發(fā)展且具有一定持久性的工程建設(shè)；而從現(xiàn)實(shí)角度上來看，雖然我國(guó)就退耕還林制訂了相應(yīng)的政策以保證農(nóng)民的利益，但是，一定程度上生態(tài)退耕還林的利益并沒有得到有效的體現(xiàn)。因此，本文基于政策學(xué)的角度對(duì)生態(tài)退耕還林的利益得失進(jìn)行相應(yīng)的分析和介紹。

關(guān)鍵詞 政策學(xué)角度；退耕還林；利益分析

中圖分類號(hào) S7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1673-9671-(2012)051-0224-02

所謂的生態(tài)退耕還林，其實(shí)質(zhì)就是將那些易造成水土流失的坡耕地有計(jì)劃、有步驟地改造為林地，恢復(fù)森林植被，從而實(shí)現(xiàn)保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的目的，為我國(guó)可持續(xù)發(fā)展奠定相應(yīng)的環(huán)境基礎(chǔ)，是我國(guó)進(jìn)軍西部實(shí)行西部大開發(fā)戰(zhàn)略的重要政策。

1 我國(guó)生態(tài)退耕還林的相關(guān)政策

為了推動(dòng)與督促生態(tài)退耕還林工程建設(shè)順利、有效的進(jìn)行，我國(guó)頒布了多項(xiàng)相關(guān)的政策法規(guī)、條例及其文件，其中，具有代表性的政策主要有《關(guān)于完善退耕還林糧食補(bǔ)助辦法的通知》、《退耕還林條例》等，而所涉及的內(nèi)容則包括退、還、管、補(bǔ)、配5個(gè)重要環(huán)節(jié)。

1）關(guān)于“退”的相關(guān)政策：就退耕還林的耕地類型進(jìn)行了明確的規(guī)定，但凡不適合耕種的坡耕地及沙化耕地都應(yīng)該按國(guó)家批準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行退耕還林。

2）關(guān)于“還”的相關(guān)政策：堅(jiān)持以生態(tài)林的營(yíng)造為主，并對(duì)生態(tài)林的比例控制在80%左右，且不允許隨意砍伐；實(shí)行荒山、荒地造林相匹配的政策，完成耕地的退耕還林之后，還必須在其周圍的荒山、荒地進(jìn)行造林種草；實(shí)行個(gè)體承包的政策，遵循誰(shuí)造林、誰(shuí)管理、誰(shuí)收益的原則等等。

3）關(guān)于“補(bǔ)”的相關(guān)政策：“補(bǔ)”則主要是指國(guó)家對(duì)退耕農(nóng)民給予的相關(guān)補(bǔ)助，其補(bǔ)助形式主要有糧食、現(xiàn)金、種苗等，其具體的補(bǔ)助情況視其具體的實(shí)際情況而定，不同的地區(qū)不同的造林類型，其相應(yīng)的補(bǔ)助都會(huì)有所差異。

而國(guó)家對(duì)個(gè)地方政府前期的工作費(fèi)與科技費(fèi)的相關(guān)補(bǔ)助，則由退耕還林及還草的投資比例予以補(bǔ)助。

4）關(guān)于“管”的相關(guān)政策：就退耕還林的年度計(jì)劃的下達(dá)時(shí)間、種苗的發(fā)放形式、財(cái)政的轉(zhuǎn)方式移等進(jìn)行了明確的規(guī)定，對(duì)于退耕還林中林權(quán)是核心、給糧是關(guān)鍵、種苗現(xiàn)行和干部保證4個(gè)主要環(huán)節(jié)予以強(qiáng)調(diào)，并對(duì)退耕還林的相關(guān)補(bǔ)助金實(shí)行專戶專存、?？顚Ｓ玫陌l(fā)放形式，禁止不正當(dāng)手段冒領(lǐng)。

5）關(guān)于“配”的相關(guān)政策：生態(tài)退耕還林工程建設(shè)的實(shí)施，必須配合農(nóng)民的生產(chǎn)發(fā)展，將農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，在保證農(nóng)民的收入下實(shí)現(xiàn)生態(tài)退耕還林工程建設(shè)的加強(qiáng)及其成果的鞏固。

2 生態(tài)退耕還林的主要利益相關(guān)者

所謂的生態(tài)退耕還林的利益相關(guān)者就是與其有確切利害關(guān)系的個(gè)人、團(tuán)體及相關(guān)機(jī)構(gòu)。

生態(tài)退耕還林作為一項(xiàng)社會(huì)公共工程，在其整過程中所涉及到利益相關(guān)的主體很多，而按其相關(guān)政策規(guī)定予以界定，其直接的利益相關(guān)者主要包括3部分，即國(guó)家政府及其相關(guān)部門、地方政府及其相關(guān)部門和退耕的農(nóng)戶。

1）國(guó)家政府及其相關(guān)部門，作為生態(tài)退耕還林工程建設(shè)中相關(guān)政策的制定者，可歸結(jié)為宏觀層次上的利益主體，其所起的作用也是基于宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的，如生態(tài)退耕還林工程相關(guān)政策的制定、工程實(shí)施的監(jiān)督與組織等。對(duì)于國(guó)家政府而言，生態(tài)環(huán)境的有效改善是其首要目標(biāo)，同時(shí)也是其最終的目的。

2）地方政府及其相關(guān)部門，作為生態(tài)退耕還林工程建設(shè)中相關(guān)政策的執(zhí)行者，可歸結(jié)為中觀層次上的利益主體，其作用可視為中介的作用，主要將國(guó)家政府的相關(guān)政策、法規(guī)予以宣傳、落實(shí)。對(duì)于地方政府而言，由于存在客觀上的區(qū)域部門利益，因此，在執(zhí)行國(guó)家宏觀政策的同時(shí)，為加快地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增加地方的財(cái)政收入，也不可避免的傾向于自身利益的發(fā)展。

3）退耕的農(nóng)戶，作為生態(tài)退耕還林工程建設(shè)的主要參與者，同時(shí)也是生態(tài)退耕還林工程建設(shè)中相關(guān)政策的最終對(duì)象，是微觀層次上的利益主體。事實(shí)上，大部分的農(nóng)戶都處于求生存的階段，對(duì)于生態(tài)環(huán)境的享受愿望并不強(qiáng)烈，但是為了生存，農(nóng)戶迫切希望在生態(tài)退耕還林工程建設(shè)中增加自身的收入，從而獲得相應(yīng)的生活保障。

綜上所述，就政策學(xué)角度而言，生態(tài)退耕還林工程建設(shè)中的各個(gè)利益主體的利益目標(biāo)各不相同，其中，國(guó)家政府追求的是生態(tài)環(huán)境的改善，地方政府追求的是地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收入乃至地方官員的個(gè)人利益，而退耕農(nóng)戶則看重生活的保障及收入的增加。

3 生態(tài)退耕還林中利益相關(guān)者的利益關(guān)系

基于政策學(xué)角度，可運(yùn)用成本-收益的方法對(duì)生態(tài)退耕還林工程建設(shè)中的各利益相關(guān)者的利益關(guān)系加以分析與概述。

3.1 國(guó)家政府及其相關(guān)部分的成本-收益關(guān)系

就國(guó)家政府而言，其對(duì)于生態(tài)退耕還林工程建設(shè)的成本表現(xiàn)為直接成本與間接成本兩方面，其中，直接成本為國(guó)家政府在工程建設(shè)中直接支付出去的相關(guān)費(fèi)用，如各項(xiàng)政策的制定與執(zhí)行；間接成本則主要是因生態(tài)退耕還林工程建設(shè)的實(shí)施而引起的相關(guān)收益的損失，如糧食的減產(chǎn)。

而國(guó)家政府就生態(tài)退耕還林的相關(guān)收益包括生態(tài)環(huán)境的改善所帶來的各種生態(tài)、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)效益。

雖然生態(tài)退耕還林工程建設(shè)造成我國(guó)糧食的減產(chǎn)，但是目前我國(guó)的糧食供應(yīng)基本上還是供大于求的現(xiàn)象，而由于近些年來生態(tài)環(huán)境的日益嚴(yán)重的破壞所造成的環(huán)境自然災(zāi)害，嚴(yán)重的影響到了人們的生產(chǎn)生活及國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此，生態(tài)退耕還林對(duì)國(guó)家政府來說，其總體上是收益大于成本的。

3.2 地方政府及其相關(guān)部分的成本-收益關(guān)系

就地方政府而言，其對(duì)于生態(tài)退耕還林工程建設(shè)的成本也表現(xiàn)為直接成本與間接成本兩方面，其中，直接成本為地方政府在執(zhí)行和落實(shí)國(guó)家相關(guān)政策中支出的費(fèi)用，如退耕還林工程建設(shè)的組織宣傳、監(jiān)督及管理，由于落實(shí)執(zhí)行工作的復(fù)雜性及艱難性，使得地方政府的支出成本較大；間接成本則是由于耕地的林業(yè)化發(fā)展、農(nóng)業(yè)化的受限而造成地方的財(cái)政收入減少，再加上地方財(cái)政也因相關(guān)經(jīng)費(fèi)的周轉(zhuǎn)而造成本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限所引起的相關(guān)損失。

而地方政府就生態(tài)退耕還林的相關(guān)收益，除了地方政府可分享的部分收益外，其他的則是與生態(tài)退耕還林相關(guān)的政治安全和榮譽(yù)收益。

總體上而言，地方政府在生態(tài)退耕還林工程建設(shè)中所增加的財(cái)力、物力及人力，并沒有得到對(duì)應(yīng)的回報(bào)，因此，生態(tài)退耕還林對(duì)地方政府及其相關(guān)部門來說，其收益小于成本。

3.3 退耕農(nóng)戶的成本-利益關(guān)系

就退耕農(nóng)戶而言，其對(duì)于生態(tài)退耕還林工程建設(shè)的成本也是分直接成本與間接成本兩部分支出的，其中，直接成本為退耕農(nóng)戶在退耕還林中所支出的相關(guān)費(fèi)用，如種苗的購(gòu)買及其人員的管理；間接成本則為退耕還林中所損失的現(xiàn)有機(jī)會(huì)成本和所需要面臨的未來風(fēng)險(xiǎn)成本。

而退耕農(nóng)戶就生態(tài)退耕還林的相關(guān)收益也表現(xiàn)為長(zhǎng)期與短期兩個(gè)方面，其中，長(zhǎng)期收益為生態(tài)退耕還林后從事其他產(chǎn)業(yè)及勞務(wù)所獲取的收入，如外出打工；短期收益則由于參與生態(tài)退耕還林工程建設(shè)而當(dāng)下獲取的相關(guān)補(bǔ)助。

由于生態(tài)退耕還林工程建設(shè)中所退耕地基本上是不適合耕種的坡耕地，客觀上而言，因退耕還林所造成的損失普遍不大，而且根據(jù)國(guó)家目前頒布的相關(guān)政策，在短期的收益大于成本的利益驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)戶退耕還林的意愿會(huì)較積極。

但就長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度，不難看出，退耕農(nóng)戶需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也是非常大的。

1）歸根于國(guó)家的相關(guān)政策。國(guó)家政策是否穩(wěn)定將直接關(guān)系到農(nóng)戶退耕還林之后所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)的大小。目前我國(guó)的相關(guān)政策也沒有明確補(bǔ)助期限截止后的相關(guān)安排，尤其是那些退耕量多的農(nóng)戶，幾年后需要承擔(dān)的生活負(fù)擔(dān)也是相當(dāng)重的。

2）依賴于市場(chǎng)的條件。市場(chǎng)條件將決定未來林木業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。由于我國(guó)的生態(tài)退耕還林工程建設(shè)地區(qū)基本上為貧困的偏遠(yuǎn)地區(qū)，其交通運(yùn)輸?shù)牟槐恪⒕用袷袌?chǎng)意識(shí)的淺薄、林木價(jià)格及收益的不確定等因素都會(huì)致使退耕農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的存在。

3）自然環(huán)境中不確定因素的存在。對(duì)于退耕造林而言，不管是經(jīng)濟(jì)林，還是用材林，甚至是生態(tài)林，都需要良好的自然生態(tài)環(huán)境作為基礎(chǔ)，一旦遭遇自然災(zāi)害，其農(nóng)戶多年來的造林成果將會(huì)毀于一旦，對(duì)此而言，農(nóng)戶所需要承受的風(fēng)險(xiǎn)成本將是巨

大的。

因此，就長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展角度而言，退耕農(nóng)戶在生態(tài)退耕還林工程建設(shè)中，其收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于其未來需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)成本。

4 生態(tài)退耕還林中利益相關(guān)者的利益傾向

雖然就長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益目標(biāo)而言，所有的利益群體基本上都是一致的，實(shí)施生態(tài)退耕還林工程建設(shè)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的有效改善，最終實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)就眼前利益而言，由于生態(tài)退耕還林工程建設(shè)中的各利益相關(guān)者之間存在著利益沖突，因此，在退耕還林未來的發(fā)展中各利益相關(guān)者的利益傾向也會(huì)各不相同，具體表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面。

1）就地方政府及其部門而言，由于當(dāng)前的成本大于收益，自身利益沒有得到有效實(shí)現(xiàn)的情況下，其利益傾向可能會(huì)偏離國(guó)家政府和退耕農(nóng)戶兩個(gè)利益主體兩者的利益目標(biāo)。

作為聯(lián)系國(guó)家政府與退耕農(nóng)戶的重要紐帶，地方政府的相關(guān)行為也將會(huì)對(duì)國(guó)家政府與退耕農(nóng)戶造成直接影響，一旦地方政府只著手于自身單方面的利益考慮，對(duì)上盲目求發(fā)展，忽視自身的監(jiān)督執(zhí)行職能，對(duì)下報(bào)喜不報(bào)憂，趨利避害，那么將帶來的影響將是雙方面全局性的。

因此，對(duì)于地方政府的利益分配，國(guó)家政府及其相關(guān)部門應(yīng)該予以高度關(guān)注，在調(diào)整并改善其利益分配的同時(shí)，還需正確引導(dǎo)地方政府及其相關(guān)部門的利益傾向

2）就退耕農(nóng)戶而言，雖然其眼前利益暫時(shí)已得到保證，但其長(zhǎng)遠(yuǎn)利益不容樂觀，隨著時(shí)間的推移，其利益傾向可能也會(huì)偏離國(guó)家政府與地方政府的利益目標(biāo)。

作為現(xiàn)階段退耕還林工程建設(shè)的承包主體，退耕農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)行為與決策將對(duì)我國(guó)的土地用地產(chǎn)生直接的影響，再加上退耕農(nóng)戶屬于個(gè)體，其個(gè)人的利益追求是時(shí)刻變化著的，當(dāng)退耕農(nóng)戶的眼前利益不斷被削弱的情況下，其利益傾向也會(huì)發(fā)生相應(yīng)的改變，可能在不久的將來會(huì)放棄造林這條已被設(shè)定的出路，而是轉(zhuǎn)向于其他行業(yè)的發(fā)展。如此一來，生態(tài)退耕還林的成果將得不到有效地鞏固，甚至后續(xù)的生態(tài)退耕還林工程建設(shè)也隨之出現(xiàn)瓶頸時(shí)期。

因此，對(duì)于退耕農(nóng)戶的利益分配，國(guó)家政府在予以直接的物質(zhì)補(bǔ)助的同時(shí)，還應(yīng)該更注重其退耕還林后自主生活的生存能力，根據(jù)實(shí)際情況，甚至可以將其生存發(fā)展與生態(tài)退耕還林工程建設(shè)的可持續(xù)進(jìn)行實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。

5 小結(jié)

基于政策學(xué)角度，在生態(tài)退耕還林相關(guān)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程中，其政策的功能主要體現(xiàn)在各種利益關(guān)系的調(diào)整和協(xié)調(diào)及利益沖突的減緩上，并且，將政策的主要利益群體的目標(biāo)及其關(guān)系的一致性與其目標(biāo)利益沖突的可協(xié)調(diào)性，作為衡量一項(xiàng)政策的科學(xué)可行性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和重要理論依據(jù)。但就目前我國(guó)的生態(tài)退耕還林工程建設(shè)中各利益相關(guān)者之間存在著利益沖突，并沒有將其目標(biāo)及關(guān)系表現(xiàn)為一致，因此，在未來的退耕還林工程建設(shè)中應(yīng)注重其利益關(guān)系的相互調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)退耕還林的科學(xué)可行性及其可持續(xù)性發(fā)展。

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