政策性金融支持新農(nóng)村建設(shè)研究

新農(nóng)村建設(shè)存在大量的、多層次金融需求。農(nóng)村金融市場(chǎng)化改革中的商業(yè)性金融抑制和政策性金融退出，是農(nóng)村金融整體功能弱化、資金供求失衡加劇的重要原因。政策性金融具有對(duì)商業(yè)性金融缺陷彌補(bǔ)、轉(zhuǎn)型替代、發(fā)育增進(jìn)等多方面的功能弱化、轉(zhuǎn)型替代、發(fā)育增進(jìn)等多方面功能，是支持新農(nóng)村建設(shè)的現(xiàn)實(shí)選擇。中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，作為支持新農(nóng)村建設(shè)的銀行，就應(yīng)該發(fā)揮政策性金融支農(nóng)作用，應(yīng)立足新農(nóng)村建設(shè)的金融需求，從完善農(nóng)村金融整體功能的系統(tǒng)視角，對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的功能進(jìn)行重購(gòu)。

農(nóng)村融資困境與政策性金融缺位

在農(nóng)村金融需求不斷增長(zhǎng)的同時(shí)，信貸資金投入總量不足、品種較少，供求嚴(yán)重失衡。年農(nóng)業(yè)增加值僅占7％，而農(nóng)業(yè)貸款僅占貸款總額的5％。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)調(diào)隊(duì)抽樣調(diào)查的結(jié)果表明多數(shù)農(nóng)戶存在農(nóng)戶存在貸款難問題。銀監(jiān)會(huì)的數(shù)據(jù)顯示，截止2011年12月末獲得小額貸款的農(nóng)戶僅占需求農(nóng)戶的20％。

從供給上分析，一方面農(nóng)村金融壓抑加劇了農(nóng)村融資難度。正視的金融制度安排，在貸款數(shù)量和結(jié)構(gòu)上都不能適應(yīng)農(nóng)村金融需求。商業(yè)銀行在市場(chǎng)化改革過程中，機(jī)構(gòu)從農(nóng)村大量撤出。四大國(guó)有商業(yè)銀行僅1999-2001年僅從貧困省份就撤掉分支機(jī)構(gòu)３萬(wàn)多個(gè)，留下的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)和郵政儲(chǔ)蓄共同構(gòu)成了農(nóng)村資金的外流渠道。同時(shí)，對(duì)農(nóng)村金融市場(chǎng)的嚴(yán)格管制和對(duì)民間金融的限制，使農(nóng)村金融缺乏競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新，部分地區(qū)形成了農(nóng)村信用社壟斷經(jīng)營(yíng)的格局。而其受資金實(shí)力弱和不良貸款高的制約，主要發(fā)放短期小額貸款，農(nóng)村發(fā)展急需的中長(zhǎng)期貸款缺乏供應(yīng)主體。

另一方面，本應(yīng)成為資金供應(yīng)主體的政策性金融在改革中大幅退出。商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)從農(nóng)村的大面積撤出，導(dǎo)致了政府在農(nóng)村的金融供給事實(shí)上的大幅減少。而作為國(guó)家正規(guī)的農(nóng)業(yè)政策性金融制度安排，農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)不但沒有相應(yīng)擴(kuò)展，卻被進(jìn)一步縮小在糧棉油收購(gòu)貸款范圍內(nèi)，投放數(shù)量因?yàn)榧Z棉市場(chǎng)化改革逐年減少。政策性貸款的市場(chǎng)分割和嚴(yán)重缺位，使糧棉油流通領(lǐng)域貸款出現(xiàn)過度投放，而生產(chǎn)和加工環(huán)節(jié)的資金需求得不到有效滿足，影響了農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展，同時(shí)也加劇了農(nóng)發(fā)行的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，制約了其支農(nóng)功能的正常發(fā)揮。目前，只有農(nóng)業(yè)發(fā)展商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)從農(nóng)村的大面積撤出，導(dǎo)致了政府在農(nóng)村的金融供給事實(shí)上的大幅減少。而作為國(guó)家正規(guī)的農(nóng)業(yè)政策性金融制度安排，農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)不但沒有相應(yīng)擴(kuò)展，卻被進(jìn)一步縮小在糧棉油收購(gòu)貸款范圍內(nèi)，投放數(shù)量因?yàn)榧Z棉市場(chǎng)化改革逐年減少。政策性貸款的市場(chǎng)分割和嚴(yán)重缺位，使糧棉流通領(lǐng)域貸款出現(xiàn)過度投放，而生產(chǎn)和加工環(huán)節(jié)的資金需求得不到有效滿足，影響了農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展，同時(shí)也加劇了農(nóng)發(fā)行的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，制約了其支農(nóng)功能的正常發(fā)揮。

市場(chǎng)演進(jìn)中的政策性金融功能界定

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的市場(chǎng)替代是政策性金融的過渡性功能。對(duì)中國(guó)這個(gè)巨大的經(jīng)濟(jì)體而言，實(shí)行漸進(jìn)式的改革是有效率的，特別是在金融領(lǐng)域，如果政府盲目撤出，對(duì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，對(duì)金融穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響都將是災(zāi)難性的?？紤]金融市場(chǎng)放開和商業(yè)性金融發(fā)展的路徑依賴，突破農(nóng)村金融改革困境，必須首先對(duì)政策性金融和商業(yè)性金融進(jìn)行徹底分離，把商業(yè)銀行承擔(dān)的政策性功能全部劃歸政策性金融機(jī)構(gòu)，為商業(yè)性金融的發(fā)育創(chuàng)造必要的初始條件，使其能夠在一個(gè)新的更有效率的邊際上演進(jìn)發(fā)展。在商業(yè)性金融力不能及的地方提供金融服務(wù)，保持農(nóng)村金融系統(tǒng)的必要功能。

增進(jìn)市場(chǎng)發(fā)育是政策性金融的開發(fā)性功能。政府培育是市場(chǎng)演化的形式之一。由于政策性金融具有國(guó)家信用、信息生產(chǎn)、專業(yè)服務(wù)等優(yōu)勢(shì)，對(duì)于發(fā)展中經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)，政策性金融可以利用國(guó)家信用和政府組織優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)信用建設(shè)，同時(shí)通過專業(yè)化發(fā)展，提高風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力，增加市場(chǎng)信息供應(yīng)，降低市場(chǎng)信息不對(duì)稱程度。政策性金融的市場(chǎng)增進(jìn)功能，執(zhí)行政府糧棉改革和調(diào)控政策，有效推動(dòng)了糧棉企業(yè)改革和競(jìng)爭(zhēng)力提升，促進(jìn)了糧棉流通，維護(hù)了市場(chǎng)穩(wěn)定，并為商業(yè)性金融進(jìn)入創(chuàng)造了條件。農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)范圍向生產(chǎn)和加工領(lǐng)域的延伸，既增加了金融供給，又促進(jìn)了金融市場(chǎng)的適度競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展，提升了農(nóng)村金融的整體功能。

農(nóng)業(yè)政策性金融功能重構(gòu)策略

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)金融系統(tǒng)是一個(gè)復(fù)雜的母系統(tǒng)。在農(nóng)村金融子系統(tǒng)中，商業(yè)性金融系統(tǒng)內(nèi)生于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，具有明顯的自組織特征；而政策性金融系統(tǒng)則是由政府外生供給的人為構(gòu)建。金融發(fā)展理論關(guān)于金融功能和系統(tǒng)科學(xué)關(guān)于系統(tǒng)復(fù)雜性的研究，共同指向了系統(tǒng)功能與內(nèi)部結(jié)構(gòu)、作用機(jī)制、外部環(huán)境的關(guān)系問題。按照功能等于結(jié)構(gòu)加環(huán)境的邏輯，在政策性金融制度安排上，應(yīng)根據(jù)新農(nóng)村建設(shè)對(duì)農(nóng)村金融功能的需求，在發(fā)展商業(yè)性金融同時(shí)，對(duì)政策性金融進(jìn)行功能重構(gòu)、機(jī)制再造和環(huán)境優(yōu)化。

調(diào)整功能定位。充分認(rèn)識(shí)農(nóng)業(yè)政策性在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)中的歷史地位和作用，在農(nóng)村金融整體框架和國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”支持和保護(hù)體系內(nèi)，從總體上確立政策性金融在農(nóng)村金融中的主導(dǎo)地位。要把政策性金融的業(yè)務(wù)范圍拓展到整個(gè)“三農(nóng)”領(lǐng)域，圍繞客戶需求，加大產(chǎn)品創(chuàng)新力度，在增加信貸業(yè)務(wù)種類的同時(shí)，積極開展結(jié)算、代理、擔(dān)保等業(yè)務(wù)，發(fā)展農(nóng)村政策性保險(xiǎn)?？紤]組織機(jī)構(gòu)成本、規(guī)模效應(yīng)和專業(yè)優(yōu)勢(shì)，開展農(nóng)村政策性金融業(yè)務(wù)應(yīng)以農(nóng)發(fā)行為主體。為滿足小額信貸的需要，農(nóng)發(fā)行在適當(dāng)調(diào)整分支機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，應(yīng)加強(qiáng)與農(nóng)村信用社、民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的配合，可以借鑒法國(guó)農(nóng)業(yè)信貸銀行的做法，采取“上官下民”的方式，提高政策性金融的服務(wù)能力。

再造運(yùn)行機(jī)制。功能的實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵在于科學(xué)的機(jī)制。政策性銀行具有多重目標(biāo)函數(shù)，在機(jī)制上首先要解決政策性和效益性的沖突問題，建立宏觀調(diào)控目標(biāo)和微觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的銜接和轉(zhuǎn)換機(jī)制，防止基層機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)上陷入困境。

優(yōu)化外部環(huán)境。加快立法進(jìn)程，為政策性金融發(fā)展提供根本保障。加強(qiáng)農(nóng)村市場(chǎng)建設(shè)，完善農(nóng)產(chǎn)品期貨市場(chǎng)，發(fā)揮其價(jià)格發(fā)現(xiàn)和風(fēng)險(xiǎn)防范功能。加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村信息化建設(shè)，降低農(nóng)村金融的信息不對(duì)稱程度和交易成本。加大財(cái)政對(duì)農(nóng)村的投入，加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障體系和教育衛(wèi)生事業(yè)的建設(shè)。深化農(nóng)村體制改革，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)村對(duì)金融的消費(fèi)能力。

（作者單位：農(nóng)發(fā)行鄖縣支行）