“行賄黑名單”療效

2012年2月16日，最高檢察院正式啟動(dòng)行賄犯罪檔案全國聯(lián)網(wǎng)查詢平臺。

行賄犯罪檔案是檢察機(jī)關(guān)將有關(guān)行賄案件的法院判決收集匯總成可供查詢的資料庫。其中收錄有1997年10月以來由檢察院立案偵查并經(jīng)法院作出生效判決的行賄、單位行賄、對單位行賄、介紹賄賂犯罪案件信息。

一旦單位或個(gè)人被查出有行賄前科，其招投標(biāo)等資格面臨被取消的可能，因而行賄犯罪檔案被形象地稱為“行賄黑名單”。

該查詢平臺被視為運(yùn)用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與預(yù)防犯罪制度建設(shè)相結(jié)合的范例，源于十年前浙江省寧波市北侖區(qū)檢察院在建筑領(lǐng)域的實(shí)踐。在得到檢察系統(tǒng)內(nèi)部廣泛認(rèn)可后，推廣成為職務(wù)犯罪預(yù)防的重要工作內(nèi)容。

最高檢職務(wù)犯罪預(yù)防廳廳長宋寒松告訴《財(cái)經(jīng)》記者：“全國聯(lián)網(wǎng)消滅了‘信息孤島’，順利實(shí)現(xiàn)了全國數(shù)據(jù)共享和異地查詢，大大增強(qiáng)了行賄犯罪檔案查詢的威懾力?！?/p>

據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2006年檢察機(jī)關(guān)正式接受社會(huì)查詢以來，總共受理行賄犯罪檔案查詢量達(dá)到139萬次，有關(guān)部門和單位對經(jīng)查詢有行賄犯罪記錄的1983家單位以及3075名個(gè)人進(jìn)行了處置。這些處置主要包括限制準(zhǔn)入、取消投標(biāo)資格、降低信譽(yù)分或資質(zhì)等級，以及中止業(yè)務(wù)等。

該制度是檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮職能作用，從源頭治理腐敗，預(yù)防職務(wù)犯罪和商業(yè)賄賂的重要措施，并希望借此健全和完善社會(huì)信用體系。不過，由于司法實(shí)踐中大多數(shù)行賄人不會(huì)追究刑事責(zé)任，“黑名單”制度由此呈現(xiàn)查詢者眾、“中槍”者少的局面；又因缺乏強(qiáng)制力，其效用被打折扣。與此同時(shí)，“二次處罰”面臨法理困境。

“門檻”高低

此前2006年初，最高檢出臺《關(guān)于行賄犯罪檔案查詢工作暫行規(guī)定》，將行賄犯罪檔案查詢由建設(shè)領(lǐng)域推行到金融、教育、醫(yī)藥衛(wèi)生和政府采購領(lǐng)域，由試點(diǎn)地區(qū)推向全國。

2009年，最高檢又取消原來錄入和查詢范圍的限制，行賄犯罪檔案查詢由上述五個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大到所有領(lǐng)域；升級后的行賄犯罪檔案查詢軟件在全國推廣和應(yīng)用。

2010年，華東六省一市行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了互聯(lián)互通。

宋寒松說，全國聯(lián)網(wǎng)前，受限于只能查詢本?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）范圍內(nèi)的行賄記錄，使得一些行賄者或行賄單位采用“打一槍換一個(gè)地方”的辦法，到其他地方繼續(xù)通過行賄方式競標(biāo)，獲得項(xiàng)目或工程，“一方面，對于申請查詢?nèi)藖碚f，這是一項(xiàng)便民工程；另一方面，‘行賄黑名單’的震懾網(wǎng)已經(jīng)都織密織全，對于行賄人來說逃脫更難了”。

宋寒松介紹，行賄犯罪檔案查詢是面向社會(huì)公眾“零門檻”的免費(fèi)服務(wù)。不過，《財(cái)經(jīng)》記者發(fā)現(xiàn)，在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中，“門檻”仍在。

目前，有電話預(yù)約查詢和到檢察院查詢兩種查詢方式。

依最高檢文件，需提供單位介紹信、經(jīng)辦人身份證原件及復(fù)印件；或者公司、企業(yè)的營業(yè)執(zhí)照原件及復(fù)印件，法人代表和項(xiàng)目經(jīng)理身份證原件及復(fù)印件，方可查詢。

對于個(gè)人查詢則有更多限制，當(dāng)個(gè)人查詢個(gè)人是否有行賄記錄，需要提供雙方身份證原件。

對符合查詢申請條件的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在受理后三日內(nèi)書面告知查詢結(jié)果；對不符合條件的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知對方并說明原因。

而查詢條件這一“門檻”的高低，具體到各地方檢察院，又有升降的變化。以北京市檢察院的行賄犯罪檔案查詢規(guī)定為例，申請人還需提供被查詢單位的營業(yè)執(zhí)照原件及復(fù)印件以及具體的招標(biāo)公告，且公告中需有提供查詢告知書條款。

北京市海淀區(qū)檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防處工作人員介紹，平均每天需要處理數(shù)十起查詢申請，“工作相對繁忙，主要的精力在審查材料，和敦促申請者補(bǔ)充材料上”。

江蘇省常州市某區(qū)級檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防科工作人員受訪時(shí)表示，盡管華東六省一市聯(lián)網(wǎng)已有兩年，但具體招標(biāo)公告中又往往要求投標(biāo)方提供注冊所在地檢察院出具的無行賄犯罪記錄證明?，F(xiàn)實(shí)情況多是常州的投標(biāo)單位拿著上海的招標(biāo)公告前來查詢，由于對招標(biāo)方無法審核，難以確定招標(biāo)公告是否真實(shí)，故而實(shí)質(zhì)審查較難落實(shí)。

與其下各級檢察院不同，最高檢并不接受來自社會(huì)的查詢申請。在全國聯(lián)網(wǎng)同時(shí)，最高檢正式啟用行賄犯罪檔案查詢專用章，專門受理中央國家機(jī)關(guān)和中央企業(yè)行賄犯罪檔案查詢。

就在2月28日，最高檢行賄犯罪檔案查詢管理中心首次受理了涉及建設(shè)領(lǐng)域的行賄犯罪檔案查詢。在這次查詢中，在對申請所列200余家企業(yè)名單進(jìn)行批量查詢后發(fā)現(xiàn)，3家企業(yè)存在單位行賄犯罪記錄，2名個(gè)人存在個(gè)人行賄犯罪記錄。

在實(shí)踐中，往往是投標(biāo)方主動(dòng)向檢察院申請自查，以自證清白。對于符合查詢條件的，檢察院會(huì)向?qū)Ψ教峁靶匈V犯罪檔案查詢結(jié)果告知函”，告知函中包括行賄的時(shí)間、數(shù)額、法院判處的刑罰。

近年來，在廣東、河南、河北等地陸續(xù)出現(xiàn)偽造“行賄犯罪檔案查詢結(jié)果告知函”案例。

2011年8月，深圳福田區(qū)公安機(jī)關(guān)偵破一起偽造“行賄犯罪檔案查詢結(jié)果告知函”案。當(dāng)年7月，寧夏回族自治區(qū)建設(shè)工程招投標(biāo)管理中心致電福田區(qū)檢察院，表示在寧夏中阿經(jīng)貿(mào)論壇設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目室內(nèi)裝修工程招投標(biāo)過程中，發(fā)現(xiàn)深圳市某裝飾公司提供的告知函印章異于深圳其他公司所提供，請求鑒定，該案由此引發(fā)。

而據(jù)河南省焦作市的公開數(shù)據(jù)，2010年至今，焦作市兩級檢察機(jī)關(guān)相繼發(fā)現(xiàn)13件偽造檢察機(jī)關(guān)查詢行賄犯罪檔案結(jié)果告知函案件線索，移交公安機(jī)關(guān)以涉嫌偽造國家機(jī)關(guān)公文、印章罪立案偵查8件16人（其余5件線索移交異地檢察機(jī)關(guān)處理），其中5件共11人被法院做出有罪判決。

海淀檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防處副處長陳美君向《財(cái)經(jīng)》記者表示，為遏制類似行為，北京市檢察院于2010年3月給全市所有基層檢察院制作了統(tǒng)一的電子印章，“告知函由市一級檢察院統(tǒng)一出具”。

最高檢職務(wù)犯罪預(yù)防廳工作人員對此也表示，將統(tǒng)一采用二維碼防偽標(biāo)志，防止和減少發(fā)生偽造查詢告知函的現(xiàn)象。

“黑名單”大小

宋寒松介紹，2011年，全國檢察機(jī)關(guān)共受理查詢63萬次，被處置單位553家，個(gè)人887人。

其中，福建省檢察機(jī)關(guān)自2006年以來，共接受查詢28232次，發(fā)現(xiàn)有行賄犯罪記錄35件次。

另外，從2008年到2011年，北京市海淀區(qū)檢察院處理行賄犯罪記錄查詢申請從135件飆升至1720件，尚未查出有行賄犯罪記錄者。

據(jù)最高檢披露，從其2010年5月印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加大查辦嚴(yán)重行賄犯罪力度的通知》至2011年4月，一年內(nèi)全國檢察機(jī)關(guān)共立案偵查行賄犯罪案件3729件4336人，占賄賂案件總?cè)藬?shù)四分之一強(qiáng)，為27.5％。在查處的這些行賄犯罪案件中，檢察機(jī)關(guān)向法院起訴2630件3226人，一年內(nèi)全國2030人因行賄獲罪。

由于行賄犯罪檔案數(shù)據(jù)庫是法院判決書的信息化處理，而在司法實(shí)踐中，大部分的行賄人根本不會(huì)被判罪，這使得查詢結(jié)果有限。

據(jù)宋寒松介紹，一方面原因是《刑法》中對行賄罪限定為“為謀取不正當(dāng)利益，給予國家工作人員以財(cái)物的”行為，通過行賄謀取正當(dāng)利益者以及被索賄者都不以行賄罪判罰；“另外，行賄罪起刑點(diǎn)為1萬元，較受賄罪起刑點(diǎn)相對高?！?/p>

此外，一位基層檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防科工作人員稱，賄賂犯罪是“一對一”的犯罪，查處難度相當(dāng)大?！拔覀儌刹榘讣艽蟪潭榷际且揽啃匈V人”，因此，許多行賄人在被追訴前，甚至被檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)后，只要主動(dòng)配合，充當(dāng)“污點(diǎn)證人”，也往往作不起訴處理。據(jù)他介紹，近年來該區(qū)同級法院裁判的行賄犯罪固定每年一起。

以中國石化集團(tuán)原總經(jīng)理陳同海案為例，2009年7月15日，陳同海一審被法院認(rèn)定受賄1.9573億余元，并最終以受賄罪獲刑死緩。該案中六名行賄人曾以證人身份出現(xiàn)，均未被追究刑事責(zé)任。

由于行賄罪裁判少，對于行賄犯罪數(shù)據(jù)庫更新的具體期限與操作流程尚未明確制度化。實(shí)踐中，一般由各檢察院負(fù)責(zé)跟進(jìn)、錄入同級法院的裁判。

2011年，南京市檢察院共錄入行賄犯罪案件6件。

回溯制度源頭，在寧波市北侖區(qū)檢察院2002年的設(shè)計(jì)實(shí)踐中，“行賄黑名單”并不限于行賄犯罪?！侗眮鰠^(qū)人民檢察院行賄人資料庫管理辦法》第五條規(guī)定顯示：行賄人資料庫內(nèi)設(shè)置行賄人“黑名單”，符合下列四類條件之一的行賄人列入“黑名單”：（一）因行賄罪而被法院判刑的；（二）雖未判刑，但法院判決認(rèn)定的賄賂事實(shí)中行賄數(shù)額達(dá)5萬元以上的；（三）被檢察機(jī)關(guān)查實(shí)有兩次以上行賄記錄的或行賄三人以上的；（四）檢察機(jī)關(guān)已有確鑿證據(jù)證明其有行賄事實(shí)，但本人未主動(dòng)交待或拒不承認(rèn)的。

上述“辦法”還規(guī)定，雖符合上述條件，但行賄人主動(dòng)交待全部行賄事實(shí)，配合檢察機(jī)關(guān)辦案的，可以不列入行賄人“黑名單”。當(dāng)時(shí)，北侖區(qū)檢察院的“行賄人資料庫”里共有70余人，其中18人被列入“黑名單”。

2006年，最高檢在全國推行行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)，在討論黑名單范圍時(shí)曾有多種意見。有意見認(rèn)為，“即便是那些檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行賄證據(jù)確鑿無誤的行賄案件，沒有經(jīng)法院裁判，按照疑罪從無的原則，不能搞有罪推定?！?/p>

宋寒松表示，檢察院對于上述非罪行賄行為、受賄犯罪的信息都有所統(tǒng)計(jì)并建檔，但這部分資料目前只是作為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部信息掌握。

對此，《最高人民檢察院關(guān)于行賄犯罪檔案查詢工作規(guī)定》第十一條有明確規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)對人民法院裁判認(rèn)定的受賄犯罪對應(yīng)的行賄行為、檢察機(jī)關(guān)作出撤案和不起訴處理但有證據(jù)認(rèn)定的行賄行為信息，應(yīng)當(dāng)由預(yù)防職務(wù)犯罪部門集中實(shí)行嚴(yán)格管理，不得納入查詢范圍對外提供?！?/p>

宋寒松同時(shí)認(rèn)為：“對于上了‘黑名單’的企業(yè)，檢察機(jī)關(guān)還要及時(shí)跟蹤更新。而有些企業(yè)可能開始有行賄記錄，但后來經(jīng)過內(nèi)部整改，又變成良好的企業(yè)了，今后，這些信息也要在行賄犯罪檔案資料庫中得到體現(xiàn)，提供給申請查詢方?！?/p>

“過去，只有紀(jì)委調(diào)查案子時(shí)向我們調(diào)取過非罪行賄行為的信息，對于這部分信息究竟怎么管理，迄今缺乏統(tǒng)一的制度?！鄙鲜雎殑?wù)犯罪預(yù)防科工作人員表示。

強(qiáng)制懲處爭議

雖然行賄犯罪檔案在地方試行多年，但缺乏強(qiáng)制力使其威懾力打折。

“失靈”的案例包括造成13人死亡、14人危重的2010年南京“7·28”爆燃事故。據(jù)國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)辦公室通報(bào)，初步認(rèn)定事故發(fā)生的主要原因是施工安全管理缺失，揚(yáng)州鴻運(yùn)建設(shè)配套工程有限公司組織的施工隊(duì)伍盲目施工所致。該施工隊(duì)老板邵殿軍曾因行賄罪，于2008年12月被判處有期徒刑一年，緩刑一年六個(gè)月。

早在2004年，江蘇省檢察院等四部門頒布文件，要求建設(shè)項(xiàng)目的項(xiàng)目法人應(yīng)查詢有關(guān)參與工程投標(biāo)等活動(dòng)的從業(yè)單位或個(gè)人有無行賄行為記錄。不過，據(jù)南京檢方介紹，上述項(xiàng)目中，沒有接到過任何單位對邵殿軍“行賄犯罪查詢”的申請。

2012年3月1日起，上?！墩少徍徒ㄔO(shè)工程招投標(biāo)領(lǐng)域行賄犯罪檔案查詢制度實(shí)施辦法(試行)》正式施行，這在省級地區(qū)尚屬首例。依照該辦法，“行賄黑名單”的查詢范圍為：申請加入該市政府采購供應(yīng)商庫的供應(yīng)商和參加政府采購活動(dòng)的供應(yīng)商；依法進(jìn)行公開招標(biāo)或者邀請招標(biāo)的建設(shè)工程；依法可以直接發(fā)包備案和以暫估價(jià)形式包括在總承包范圍內(nèi)的分包工程。一旦申請政府采購的供應(yīng)商被查詢出三年內(nèi)有行賄犯罪行為記錄，上海市財(cái)政局將不予入庫。而參與公開招標(biāo)或者邀請招標(biāo)的建設(shè)工程，一旦被查詢到兩年內(nèi)有行賄犯罪記錄的在滬建設(shè)工程企業(yè)和相關(guān)執(zhí)業(yè)人員，也將依據(jù)國家《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定取消其投標(biāo)資格。

此外，該“辦法”還要求對已經(jīng)登記入政府采購庫的供應(yīng)商進(jìn)行定期復(fù)查，如發(fā)現(xiàn)有行賄犯罪記錄的，三年內(nèi)不得參加政府采購活動(dòng)。并要求建設(shè)工程的行賄犯罪檔案查詢，采用“集中查詢、集中反饋”的方式。

不過，這種“黑名單”制度本身亦面臨質(zhì)疑。已經(jīng)被追究刑事責(zé)任的行賄人，再度被列入行賄黑名單并限制其準(zhǔn)入是否屬于二次處罰？

海南大學(xué)法學(xué)院副教授王琳認(rèn)為，若檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)行限制行賄犯罪檔案上的行賄人或單位做某個(gè)行業(yè)，實(shí)際上等同于給這些行賄人或單位以一種有別于刑罰的“資格刑”，而國內(nèi)目前的刑罰體系中并無此種罰則。

宋寒松認(rèn)為：“檢察機(jī)關(guān)就是搭建一個(gè)服務(wù)平臺，提供查詢服務(wù)，對于是否據(jù)了解查詢，以及對經(jīng)查詢有犯罪記錄的單位和個(gè)人如何處置，檢察院不干預(yù)?！?/p>

據(jù)了解，現(xiàn)在有17個(gè)省級人大通過《預(yù)防職務(wù)犯罪工作條例》，納入行賄檔案查詢。但目前尚未有覆蓋全國的立法規(guī)定。