貴廣高鐵環(huán)保進退

環(huán)保部與鐵路部門的博弈正在激烈進行。

一位接近環(huán)保部的人士透露，環(huán)保部門與鐵路部門已屢屢就后者項目變更所涉環(huán)評問題意見相左。特別是在2011年4月、5月連續(xù)被膠濟鐵路、廣梅汕鐵路、津秦鐵路等三條鐵路的“環(huán)評問題”刺激后，環(huán)保部遭遇到貴廣高鐵環(huán)評缺失，態(tài)度變得強硬，于是在11月29日公布暫緩審批貴陽至廣州線調(diào)整工程的環(huán)評。

緊接著，今年1月21日，環(huán)保部出臺《關于鐵路建設項目變更環(huán)境影響評價有關問題的通知》（下稱《通知》），將鐵路項目重大變動細化為六大類15項，并表示凡此范圍內(nèi)的鐵路項目變動均需做二次環(huán)境影響評價。

從貴陽到廣州的貴廣高鐵在2010年為將廣西三江縣納入，進行了線路調(diào)整，而貴州黎平縣因此也被納入線路中。但變更工程的環(huán)評未能使環(huán)保部滿意，發(fā)出“叫停令”的原因是——該工程在穿越黎平侗鄉(xiāng)風景名勝區(qū)時，線位發(fā)生位移，增加了路基和橋梁工程，環(huán)保部因此要求對風景名勝區(qū)的環(huán)境影響及措施進一步論證、調(diào)整。

在環(huán)保部門看來是重大變更的地方，鐵路設計單位卻認為，從鐵路權限和建設投資來看，不構成重大變更?！敦斀?jīng)》記者發(fā)現(xiàn)，事實上，負責撰寫貴廣線環(huán)評報告的中鐵二院工程集團有限責任公司（下稱中鐵二院）環(huán)境工程研究院，先后兩次提交的工程變更環(huán)評報告中，均未提及對黎平縣的環(huán)境影響。而環(huán)保部雖在2010年、2011年兩度令貴廣高鐵停止施工，但該地鐵路建設并未停工一日，只是建設速度放緩。

經(jīng)此一役，去年底環(huán)保部邀請鐵道部共同制定鐵路項目變更的詳規(guī)。環(huán)保部環(huán)境影響評價司工作人員楊濤稱，制定《通知》并不是欲擬新法，而是為更好地執(zhí)行《環(huán)保法》做一個延伸性的補充。環(huán)保部門力求把責權界定清楚，使有關經(jīng)濟行政主管部門、企業(yè)對環(huán)境相關法規(guī)消極不作為、不予理睬的現(xiàn)狀有所改善，使執(zhí)行有依據(jù)。

爭議與交鋒

貴州省黔東南自治州黎平縣，地處黔、湘、桂交界，人口超過50萬，屬國家級貧困縣。貴廣高鐵路過黎平縣，是個“意外”收獲。

據(jù)2007年由中鐵二院定稿并通過國家環(huán)保部（原國家環(huán)?？偩郑徍伺鷾实摹顿F陽至廣州線環(huán)境影響報告書》顯示，原貴陽至廣州鐵路工程的設計路徑是：由位于貴州省貴陽市觀山的新貴陽站引出，穿斗篷山至都勻，經(jīng)榕江等地，進入廣西境內(nèi)，經(jīng)桂林后跨漓江，入廣東境內(nèi)，終點為廣州樞紐新廣州車站。

“這是在2004年國家印發(fā)的《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》的基礎上設計規(guī)劃的。”中鐵第四勘察設計院集團有限公司董云松說，在2004年的版本中，修一條客貨兼顧的貴廣鐵路也就能夠滿足連接西南與華南地區(qū)的需求了。

但國家發(fā)改委批復的2008年版本的《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》對中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃進行了調(diào)整，貴廣鐵路隨周邊線路的規(guī)劃升級而被調(diào)整為客運專線。

2010年，貴廣鐵路正式宣布被改成客運專線，并始稱貴廣高鐵。設計路徑也有所調(diào)整，黎平縣也進入貴廣高鐵線路。也正是這一調(diào)整，貴廣鐵路的正線長度由原來的841.8公里延長至861.17公里。為這多出近20公里，中鐵二院環(huán)境工程研究院編制了貴廣鐵路環(huán)評第二稿。

在第二稿中，中鐵二院明確表示，雖然《調(diào)整可研報告》對貴廣鐵路功能定位和主要技術標準進行了重大調(diào)整，但是，由于原有的貴廣鐵路設計標準較高，調(diào)整內(nèi)容又主要為滿足客專運行安全舒適的功能而進行的微調(diào)，并且還盡量保持了曲線交點位置不變，“最終的沿線涉及的保護目標與原環(huán)評中的保護目標還是基本一致”，所以需要補充進環(huán)評報告的地方幾乎沒有。

但環(huán)保部環(huán)境影響評價司對此有不同解釋，從該鐵路的功能定位方面，貴廣鐵路由原來的客貨共線改為客運專線，技術標準將軌道從有砟改成無砟，特別是該線路調(diào)整后出現(xiàn)了新的國家級自然保護區(qū)，這么重大的變更必然對該項工程環(huán)評中的重要指標，如噪音與振動、生態(tài)等環(huán)境影響要素有所改變。于是環(huán)保部兩度暫停貴廣線的施工建設。

分歧的核心在于：對于什么是“重大變更”，雙方理解不一。在黎平縣，貴廣高鐵雙江段施工的現(xiàn)場，《財經(jīng)》記者在施工人員的指點下，看到隧道與路基之間就著山勢而來有一個承勢的小橋接，這是為了把路基順利引入隧道而架起的小支架，是后來施工中加上去的。

對這個變動，鐵路施工人員和環(huán)保工作人員評價不同。后者認為，增加橋梁和路基是重大變更。而鐵路施工人員從建筑設計施工角度而言，只是在修隧道時就著山勢加了個承勢的小橋接，“不是絕對意義的橋”。

黎平縣政協(xié)副主席、“兩高”（夏蓉高速黎洛段、貴廣高鐵黎平段）建設指揮部副指揮長姜彰文指出，貴廣高鐵在黎平境內(nèi)的長度只有35公里，僅占貴廣鐵路正線總長861.17公里4％的比例，是最小的一段，經(jīng)過的境內(nèi)地區(qū)都是黎平南部最邊緣的山區(qū)，70％都是隧道，露出地面的路基和橋架只有不到5公里的長度，而且黎平境內(nèi)并不設火車站，所以做環(huán)評也輪不到這里。

但環(huán)保部門堅持認為，有橋無橋變更較大，且貴廣高鐵工程穿越黎平侗鄉(xiāng)風景名勝區(qū)時線位發(fā)生位移，增加了路基和橋梁工程。

類似爭議案例比比皆是。去年被環(huán)保部點名的另外三條線路，其中膠濟鐵路受罰的主要原因是，原來報批通過的鐵路振動等要素影響環(huán)境范圍，在竣工時被環(huán)保部認定為預估不足，需要重新評估環(huán)境影響后才適合運營。

廣梅汕鐵路則因是否能進行環(huán)評竣工驗收與環(huán)保部發(fā)生矛盾。廣梅汕鐵路有限責任公司認為，其三次向環(huán)保部門報申請環(huán)保驗收，但未及時得到批復。環(huán)保部門則認為對方提出的環(huán)保驗收申請根本不符合驗收條件。

津秦鐵路則因發(fā)生站點調(diào)整這一重大變更，卻未能及時提供調(diào)整后的環(huán)評報告，被環(huán)保部叫停。

“這只是在實際操作之中，環(huán)保部門與鐵路系統(tǒng)就項目重大變更發(fā)生很多分歧的一部分?！币晃画h(huán)保部人士表示。

“現(xiàn)在很多鐵路在建設之初都會把鐵路工程兩邊降噪音用的聲屏障納入建設規(guī)劃中，并進行環(huán)評申報，也通常能獲得我們批準。但我們發(fā)現(xiàn)工程完成驗收時，實際建好的聲屏障與開工前上報的根本是兩個完全不同的數(shù)?！睏顫f。 環(huán)保部門通常會認為不符合環(huán)評法的有關規(guī)定，鐵路部門則往往以“所修鐵路的延米數(shù)變短了所以聲屏障自然就縮短了”為由進行爭論。

“因為產(chǎn)生相互不理解的情況，甚至出現(xiàn)有些鐵路已投入運輸任務中，但環(huán)保部還要就環(huán)境問題對其進行處罰的情況?！睏顫f。按照《環(huán)評法》規(guī)定，環(huán)保部門有權處罰違規(guī)者。

合作打折

兩大部門經(jīng)歷多次摩擦后，2011年12月暫緩貴廣線的僵局下，環(huán)保部邀請鐵道部協(xié)商，就重大變更方面的理解和定義達成一致——即下發(fā)《通知》。環(huán)保部希望借此《通知》，結束雙方以往無謂的爭論。而鐵道部也專門派出發(fā)展計劃司協(xié)同這一工作。

環(huán)保部在《通知》中對鐵路項目重大變動作出了詳細規(guī)定，將鐵路項目重大變動細化為六大類15項，包括功能定位、技術標準、工程內(nèi)容、環(huán)境敏感區(qū)等變更情況進行分類，認為鐵路建設項目滿足下列任何一類中的任何一項變更，均界定為重大變動，要求重置環(huán)評。

屬于鐵路功能定位改變的客貨共線改客運專線，或貨運專線，牽引方式由內(nèi)燃改電氣化等；以及屬于技術標準改變的最高運行速度增加超過50公里/小時；列車對數(shù)增加30對以上；有砟軌道改無砟軌道或無砟軌道改有砟軌道等等運行上的改變，皆被歸為重大變動。

此外，涉及到環(huán)境敏感區(qū)的以及國家制定的主要環(huán)保措施發(fā)生重大變動的也視為重大變更，比如，因項目變更出現(xiàn)新的重要生態(tài)敏感區(qū)（國家或省級自然保護區(qū)、國家級風景名勝區(qū)、飲用水水源保護區(qū)等）或聲環(huán)境敏感點變化數(shù)量超過原敏感點數(shù)量的30％，重要生態(tài)敏感區(qū)內(nèi)路基、長大隧道或橋梁設計發(fā)生重大變動等皆需要重置環(huán)評。

楊濤認為，“這是對以往鐵路部門與環(huán)保部門工作分工的細化和方便環(huán)保法貫徹延伸的一個小動作?！?/p>

但鐵道部發(fā)展計劃司參與該項工作的人員對《財經(jīng)》記者表示，此次與環(huán)保部的合作中，鐵路部門的角色只是負責將可能會涉及到變更的各項鐵路指標報給環(huán)保部，雙方并沒有就具體的限定級次進行討論。限定級次是指將鐵路項目變更內(nèi)容量化后，線長、速度等數(shù)值變更的大小或者位移比例的改變范疇。

環(huán)保部門目前處于強勢，而現(xiàn)在鐵道部正處于轉(zhuǎn)軌的多事之秋，特殊時期“我們什么都能忍”。這名工作人員稱。

《通知》下發(fā)不久，鐵道部發(fā)展計劃司于2月2日發(fā)布了《關于做好鐵路建設項目變更環(huán)評工作的通知》，以加強下屬的各鐵路局、各鐵路公司、鐵路設計院執(zhí)行《通知》的力度，并著重強調(diào)變更環(huán)評批復后，方可開工建設。2月24日，中鐵二院一位貴廣鐵路環(huán)評項目主持者透露，“已在做最新的貴廣線環(huán)評報告，很快會重新上報?！?/p>

然而，在貴廣線黎平施工現(xiàn)場，建設并沒有停下來。雖然施工人員不多，當?shù)鼐用窈彤數(shù)卣賳T皆對《財經(jīng)》記者稱，施工速度較之以前放慢許多，但是沒有真正停工。

貴州的高層也曾多次向《財經(jīng)》記者表示，修建高鐵錢不是問題，他們會全力以赴。據(jù)接近廣西壯族自治區(qū)政府的多位人士證實，貴廣高鐵大部分資金都是來自貴州省。“貴州使盡了吃奶的力，僅2007年就為貴廣鐵路出資200多億元，而廣西只出了5億元征地費用?！?/p>

貴州省前后三任省長曾為尋求國家層面資金和政策上的支持，在短期內(nèi)密集赴京。在今年初終于爭取到《國務院關于進一步促進貴州經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的若干意見》。在2月13日召開的新聞發(fā)布會上，國家發(fā)改委領導表示，要改變貴州貧困人口1500萬，占全國比重11.9％的現(xiàn)狀，盡快追上國家人均最低年收入2300元的最低標準。

但2月27日發(fā)生了戲劇性的轉(zhuǎn)變。環(huán)保部官網(wǎng)突發(fā)公告，已于2月24日對新建鐵路貴陽至廣州線調(diào)整工程建設項目環(huán)境影響報告書做出同意批復，其后依例公示五個工作日。在此批復公告中，貴廣高鐵工程主要變更有三，即Ⅰ級鐵路改為客運專線，行車速度提升至250公里/小時；部分段路由有砟軌道變更為無砟軌道；工程總投資533.9億元調(diào)整為653.62億元，其中增加了環(huán)保投資約1.24億元。但批復公告只字未涉及曾作為叫停焦點的黎平侗鄉(xiāng)風景名勝區(qū)。

3月3日，黎平鐵路施工速度恢復。環(huán)保部的《通知》雖以強硬之勢出臺，但在事態(tài)演進中，成效甚微。建設部科技委建筑環(huán)境專家、重慶大學城市建設與環(huán)境工程學院教授李百戰(zhàn)認為，《通知》的出臺是件好事，對中國的環(huán)境建設起到極大的敦促作用。但其能否有長遠成效，看來難以定論。

實際上，包括黎平縣主管交通副縣長譚俊端與“兩高”建設指揮部副指揮長姜彰文在內(nèi)都稱，黎平縣根本不知道2011年底環(huán)保部就以高鐵對黎平侗鄉(xiāng)保護區(qū)環(huán)境影響等問題叫停貴廣高鐵。