中美醫(yī)療外交新動(dòng)

早在2011年1月胡錦濤訪美時(shí)就公布的中美公私醫(yī)療伙伴關(guān)系初步框架，終于有了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。2012年6月26日，中國美國商會(huì)與中國衛(wèi)生部相關(guān)機(jī)構(gòu)簽署協(xié)議，啟動(dòng)縣級(jí)醫(yī)院慢性病管理培訓(xùn)試點(diǎn)項(xiàng)目，為50所縣級(jí)醫(yī)院的1000名醫(yī)師提供培訓(xùn)。

公私伙伴關(guān)系（Public Private Partnership）是指，公共部門與私營部門為提供公共服務(wù)，而建立的長期合作伙伴關(guān)系?！斑@種理念可以讓公共部門利用私營部門的力量，提高醫(yī)療服務(wù)的總體質(zhì)量?！泵乐嗅t(yī)療衛(wèi)生合作項(xiàng)目總監(jiān)周軍對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者解釋，“同時(shí)，私營部門在項(xiàng)目中可以推廣新的醫(yī)療理念和醫(yī)療技術(shù)，為醫(yī)療改革提供能力建設(shè)?！?/p>

最初的框架是由中國衛(wèi)生部、商務(wù)部，以及美國貿(mào)易發(fā)展署、衛(wèi)生及公眾服務(wù)部、商務(wù)部共同制定，并囊括強(qiáng)生、IBM、斯科、通用電氣、中美互利醫(yī)療有限公司等18家企業(yè)以及中國美國商會(huì)等五家非政府機(jī)構(gòu)和一所醫(yī)療研究機(jī)構(gòu)。第一次將中美兩國之間在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，原本局限于政府主體的功能性外交，拓展到企業(yè)、非政府機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)團(tuán)體等多主體的公共外交。

隨后的2011年3月，中美雙方公布了由中國美國商會(huì)主持的美中醫(yī)療衛(wèi)生合作項(xiàng)目，作為落實(shí)初步框架的平臺(tái)機(jī)構(gòu)。在新近啟動(dòng)的培訓(xùn)試點(diǎn)項(xiàng)目之后，該合作項(xiàng)目還將在美國貿(mào)易發(fā)展署的資助下，開展中國衛(wèi)生專業(yè)人士和相關(guān)政府機(jī)構(gòu)的醫(yī)療專業(yè)人員赴美交流項(xiàng)目、醫(yī)院管理定向訪問、醫(yī)療信息技術(shù)定向訪問和應(yīng)急響應(yīng)研討會(huì)等項(xiàng)目。

以能力建設(shè)為主的美中醫(yī)療衛(wèi)生合作項(xiàng)目，與作為政策探討平臺(tái)的中美商貿(mào)聯(lián)委會(huì)藥品與醫(yī)療器械小組，共同成為中美醫(yī)療外交的兩大主要渠道。

政策拉動(dòng)市場

李碧菁（Roberta Lipson）辦公室的墻上掛滿了她和中美兩國領(lǐng)導(dǎo)人的多張合影。作為中國境內(nèi)第一家外資醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)和睦家醫(yī)院的創(chuàng)始人和總裁，她深知政府政策對(duì)醫(yī)療產(chǎn)業(yè)的特殊作用。

雖然改革開放以來，有不少美國醫(yī)療器械和醫(yī)藥企業(yè)在中國進(jìn)行投資或項(xiàng)目推廣，但是考慮到政策壁壘，除了通用電器等大型醫(yī)療設(shè)備提供商由于技術(shù)優(yōu)勢(shì)而獲得壟斷性市場之外，其他投資相對(duì)緩慢。

然而，政策很快發(fā)生了變化。醫(yī)療改革的推進(jìn)和財(cái)政投入在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的增加，很快就觸動(dòng)了產(chǎn)業(yè)界和投資界的敏感嗅覺。

2006年以來，中國政府認(rèn)可私營醫(yī)院在公立醫(yī)院體系之外，在提高醫(yī)療服務(wù)能力與多樣性方面發(fā)揮的重要作用。隨后，2011年12月頒布了國務(wù)院58號(hào)文件《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的意見》。并且國務(wù)院在2010年，承諾加大對(duì)醫(yī)療領(lǐng)域的投資力度，擴(kuò)大基本保險(xiǎn)的社會(huì)福利覆蓋面。

“58號(hào)文件為在中國進(jìn)行醫(yī)療投資的外國投資者制定了清晰的參數(shù)?！泵绹l(wèi)生及公眾服務(wù)部駐華代表原福珍（Elizabeth Yuan）對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，“它為中美兩國在多項(xiàng)機(jī)構(gòu)、部門以及地區(qū)的聯(lián)合投資提供了機(jī)會(huì)，而且這些投資在增長和回報(bào)率上都具有潛力?！?/p>

與此同時(shí)，中國醫(yī)療市場也隨著人口結(jié)構(gòu)變化以及政府財(cái)政支出而迅速擴(kuò)容。根據(jù)6月25日國務(wù)院醫(yī)療改革辦公室起草的《深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革三年總結(jié)報(bào)告》，截至2011年底，城鄉(xiāng)居民參加三項(xiàng)基本醫(yī)保人數(shù)超過13億，比改革前增加了1.72億，覆蓋率達(dá)到95%以上。此外，全國財(cái)政也加大了對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生的投入，三年內(nèi)新增投入12409億元，在既定的8500億元基礎(chǔ)上增加3909億元。

在市場與政策的雙重利好下，醫(yī)療產(chǎn)業(yè)正不斷吸引來自境內(nèi)外的資本。

根據(jù)清科數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)計(jì)，2011年風(fēng)險(xiǎn)投資與私募基金在中國醫(yī)療健康產(chǎn)業(yè)的投資案例共計(jì)158起，涉及金額達(dá)41.37億美元，這一金額幾乎與2006年至2010年的累積投資金額相當(dāng)。而在已公布投資幣種的項(xiàng)目中，有47起為外幣投資，雖然在項(xiàng)目數(shù)量上少于人民幣投資項(xiàng)目，但總金額達(dá)到33億美元，是人民幣投資的4.23倍。

“我們現(xiàn)在投資的一個(gè)大主題就是美國的團(tuán)隊(duì)、中國的市場?！边\(yùn)作三只人民幣基金以及三只美元基金的北極光創(chuàng)投合伙人楊瑞榮對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，在市場前景的驅(qū)動(dòng)下，美國在中國醫(yī)療市場增加投資、人才往中國回流的現(xiàn)象已經(jīng)十分明顯。

這些投資往往緊扣醫(yī)療改革的政策方向。由于醫(yī)療改革的一個(gè)重要方向是增加鄉(xiāng)村醫(yī)院和社區(qū)醫(yī)院的投資，因此小型的臨床檢測設(shè)備投資顯得十分緊俏。當(dāng)然，這與技術(shù)進(jìn)步使小型醫(yī)療器材達(dá)到與大型醫(yī)療器材相似的檢測效果也息息相關(guān)。

另一個(gè)方向是中國政府對(duì)自主創(chuàng)新藥和設(shè)備國產(chǎn)化的鼓勵(lì)，因此，醫(yī)藥行業(yè)的投資數(shù)目最多，占醫(yī)療產(chǎn)業(yè)投資的59%。美國Fidelity等著名投資機(jī)構(gòu)都在該領(lǐng)域進(jìn)行投資。“我們現(xiàn)在也十分關(guān)注首仿藥和生物制藥，因?yàn)樗鼈円餐瑫r(shí)能夠進(jìn)入國際市場?！睏钊饦s說。

受醫(yī)療改革影響，即便是以往被認(rèn)為外資禁區(qū)的醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域也釋放出空間。不單單是58號(hào)文件中專門提到“放寬對(duì)外國投資的審批程序”，而且發(fā)改委與商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布的《外商投資行業(yè)指導(dǎo)目錄》，已將醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域的民間投資從“限制類”中刪除。

與此同時(shí)，“十二五”規(guī)劃也承諾將增加私營部門對(duì)病床的提供。到2015年將公立醫(yī)院的床位數(shù)控制在醫(yī)療機(jī)構(gòu)總床位數(shù)的80%以內(nèi)，換言之，將從目前私營部門所占的10%提高到20%，即：新增40萬張病床。

“面對(duì)遼闊的市場，有大量中美兩國的資本都在對(duì)中國的醫(yī)療產(chǎn)業(yè)進(jìn)行觀望，但是，畢竟找到合適的項(xiàng)目與合適的團(tuán)隊(duì)并不容易?！焙湍兰裔t(yī)院總裁李碧菁對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說。

雖然中國政府在上世紀(jì)90年代中期就釋放出逐步放開民營資本進(jìn)入醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域的信號(hào)，但是之后的醫(yī)療改革因各種問題時(shí)緊時(shí)松，直到2006年才正式確定下來?！搬t(yī)療服務(wù)行業(yè)需要長期的謹(jǐn)慎經(jīng)營，才能逐漸建立起名譽(yù)，贏得市場和政府的信任?！崩畋梯颊f，“不能出于資本利益的盲目擴(kuò)張而損害服務(wù)質(zhì)量，否則會(huì)危害到醫(yī)療改革的未來。”

低政治外交

與許多其他產(chǎn)業(yè)一樣，中美兩國在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的投資與貿(mào)易也存在許多分歧。例如，中國美國商會(huì)發(fā)布的《2012美國企業(yè)在中國白皮書》中就對(duì)私立醫(yī)院納稅稅率、醫(yī)療保險(xiǎn)涵蓋范圍、醫(yī)療器械價(jià)格加成、產(chǎn)品注冊(cè)與檢測重復(fù)、行政審批的數(shù)據(jù)保護(hù)等問題提出異議。

對(duì)于這些政策層面的溝通，中美商貿(mào)聯(lián)委會(huì)承擔(dān)信息交流、意見反饋的作用。其下屬藥品與醫(yī)療器械小組每半年定期舉行會(huì)議，在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域達(dá)成核心共識(shí)，并對(duì)中國政府相關(guān)職能部門的政策調(diào)整產(chǎn)生影響。

2011年11月的小組會(huì)議確認(rèn)，對(duì)一些醫(yī)療器械進(jìn)行再分類等政策目標(biāo)，以更好地與國際規(guī)則接軌。隨后，這一目標(biāo)在2012年3月中國國家食品藥品監(jiān)督管理局出臺(tái)的醫(yī)療器械分類推廣法規(guī)中得以體現(xiàn)。

然而，在中國醫(yī)療衛(wèi)生體系的整體性提升中，能力建設(shè)較為滯后。因此，公私伙伴關(guān)系理念下成立的美中醫(yī)療衛(wèi)生合作項(xiàng)目應(yīng)運(yùn)而生，為公共服務(wù)項(xiàng)目提供資源整合的平臺(tái)。

“在醫(yī)療融資、醫(yī)療質(zhì)量評(píng)估與提高、保險(xiǎn)機(jī)制、醫(yī)護(hù)培訓(xùn)、新型醫(yī)療團(tuán)隊(duì)建設(shè)以及醫(yī)療專業(yè)化等問題上，中美兩國在醫(yī)療體系中有越來越多的共同議題。”前美國疾控中心主任考普蘭博士（Jeffrey Koplan）對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示。

雖然不少美國醫(yī)療公司已經(jīng)與中國地方政府達(dá)成合作項(xiàng)目，提供上述公共服務(wù)，特別是一些制藥公司在非傳染性疾病的知識(shí)普及和醫(yī)師培訓(xùn)上做了大量工作，但是，這些項(xiàng)目之間缺少溝通，無法產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，在一定程度上造成資源浪費(fèi)。

中國美國商會(huì)主席狄安華（Ted Dean）向《財(cái)經(jīng)》記者介紹：“美中醫(yī)療衛(wèi)生合作項(xiàng)目就是整合會(huì)員公司的資源，與會(huì)員機(jī)構(gòu)共同策劃并實(shí)施項(xiàng)目，這樣可以讓原來零散的項(xiàng)目，發(fā)展為具有更大規(guī)模和范圍的項(xiàng)目?！?/p>

根據(jù)醫(yī)療改革的大方向，合作項(xiàng)目設(shè)立了醫(yī)療信息技術(shù)、農(nóng)村醫(yī)療、醫(yī)院管理系統(tǒng)、應(yīng)急響應(yīng)、疾病防止及醫(yī)療管理、醫(yī)療融資、傳統(tǒng)中醫(yī)、質(zhì)量與安全等八個(gè)領(lǐng)域設(shè)立工作小組，成為公私伙伴關(guān)系的主要平臺(tái)。

隨著中美兩國在醫(yī)療領(lǐng)域的投資、交流越來越多，這一領(lǐng)域的議題已不僅僅局限在商業(yè)領(lǐng)域，更成為包括政策制定和公眾參與的公共話題。對(duì)于兩個(gè)國家來說，醫(yī)療衛(wèi)生問題都至關(guān)重要，不但需要大規(guī)模投資和廣泛研究，而且兩國之間也需要功能性交往的軌道與機(jī)制，以保障兩國政府可以在該領(lǐng)域增強(qiáng)互信，共同找到解決問題的途徑。

原福珍對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者指出，醫(yī)療衛(wèi)生是美國巧實(shí)力中重要的外交工具之一?！霸卺t(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的聯(lián)合工作，可以使得中美兩國政府在處理復(fù)雜的健康問題時(shí)，建立彼此的關(guān)系，有助于加強(qiáng)雙方的伙伴關(guān)系，并在政策發(fā)展、項(xiàng)目實(shí)施和公私伙伴關(guān)系上達(dá)成雙方的共識(shí)。”

通常，在醫(yī)療衛(wèi)生等非政治領(lǐng)域的政府間合作，可以超越傳統(tǒng)外交領(lǐng)域的挑戰(zhàn)，在學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、非政府組織以及公民社會(huì)等多個(gè)層面搭建交流與對(duì)話的渠道。與此同時(shí)，專業(yè)領(lǐng)域?qū)υ挼纳钊?，也可以延伸到兩國在更廣泛問題上的互動(dòng)，以及加深對(duì)雙方政府機(jī)構(gòu)運(yùn)作機(jī)制的理解，并為其他領(lǐng)域的互動(dòng)建立認(rèn)知基礎(chǔ)。

“中美在諸如醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、環(huán)境保護(hù)等低政治領(lǐng)域的合作有助于兩國政府展開更廣泛的功能性交流，不僅能夠在一定程度上避免那些涉及領(lǐng)土與國家安全等高政治問題上的分歧給兩國關(guān)系帶來的損害，還可以增強(qiáng)兩國社會(huì)之間的聯(lián)系?！奔s翰斯霍普金斯大學(xué)高級(jí)國際問題研究中心中國研究主任蘭普頓（David Lampton）對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者解釋。