異地高考破冰

2012年11月22日，近百名北京市隨遷子女家長冒著寒風(fēng)，再次來到位于北四環(huán)奧運大廈的北京市教委，這已經(jīng)是他們第35次到這里集體上訪。

最近黑龍江、江蘇、安徽等地異地高考放開的消息不斷傳出，其中黑龍江省更是宣布在2013年高考中，即會以學(xué)籍作為報名的條件，這更使身在北京的這些家長躁動不安。

“北京異地高考的門檻到底有多高，什么時間開始實施”是他們關(guān)注的最主要問題。但與往常一樣，北京市教委的回答仍然是“不便答復(fù)”。

除了教育部門在輿論壓力下不斷釋放出的高考改革信號，鼓勵北京隨遷子女家長不斷上訪的關(guān)鍵因素，還是北京這類大城市巨大的教育資源優(yōu)勢，以及高考各地差異化所帶來的現(xiàn)實障礙。

今年8月底，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于做好進城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作的意見》（下稱《意見》），要求各省均須在今年底制定出異地高考方案，截止期眼下已經(jīng)臨近。

教育部副部長杜玉波此前還表示，有關(guān)異地高考問題的主要矛盾集中在北京、上海、廣東，其他省份的問題并不是很大。據(jù)了解，教育部將會同發(fā)改委、公安部和人社部，對各地的異地高考政策展開專項督查，督查重點便是“京滬粵”等地。

當(dāng)前，異地高考政策方向已經(jīng)明晰，即主要以學(xué)籍為依據(jù)，有條件準(zhǔn)入。不過，異地高考的條件如何設(shè)置，流動人口與本地人口的利益協(xié)調(diào)等配套問題，還是需要各地方政府自己做出決策。

破戶籍，立學(xué)籍

目前各地透露出來的異地高考政策基本大同小異，都是以學(xué)籍為依據(jù)，輔之以學(xué)生家長長期居住等條件。

比如，黑龍江省招生辦公布的2013年高考報名通知要求，“非我省戶籍的進城務(wù)工人員子女，須具有我省高中學(xué)籍且高中階段在我省連續(xù)就讀三年以上，父母在我省有合法職業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）?！?/p>

于11月21日開始公開征求意見的安徽省“異地中高考方案”比黑龍江省門檻更低，唯一報考條件是高中“三年完整的學(xué)籍”。此外，方案中還規(guī)定，進城務(wù)工人員隨遷子女只要有初中學(xué)籍，便可與學(xué)籍所在地學(xué)生一樣參加中考。

北京大學(xué)法學(xué)院教授張千帆認(rèn)為，各地方案設(shè)置的門檻并不高，在他看來，90%的省份都可以采用類似辦法。

以學(xué)籍作為報考條件，正是教育部門的政策初衷，也符合非戶籍家長的訴求。此前教育部部長袁貴仁曾多次表示，醞釀中的異地高考改革方案就是要突破戶籍限制，不再要求考生在戶籍所在地報名考試，而以學(xué)籍為依據(jù)，輔之以其他條件的做法，繞開短期內(nèi)難以改變的戶籍制度，以實現(xiàn)異地高考的曲線突破。

2011年10月底，由非北京籍家長共同起草的《隨遷子女輸入地高考方案》中，主要建議也是依據(jù)學(xué)籍和父母常住地等標(biāo)準(zhǔn)確定報考資格。當(dāng)時，這一方案獲得了張千帆等15名學(xué)者及社會人士的支持，并聯(lián)名向國務(wù)院遞交建議書。

中央教育科學(xué)研究所研究員儲朝暉表示，2003年時，中央就已經(jīng)出臺對流動兒童接受義務(wù)教育以輸入地為主，以公辦學(xué)校為主的政策，以解決其就讀問題?！澳敲唇酉聛硪詫W(xué)籍為依據(jù)參加高考，正是上述中央政策的自然延續(xù)。”

另據(jù)北京市教育科學(xué)研究院助理研究員盧珂透露，隨遷子女在北京公立小學(xué)中已占到相當(dāng)大的比例，在一些區(qū)縣的學(xué)校甚至達到90%以上。

不過，目前出臺低門檻異地高考方案的主要是勞動力輸出大省，其外來人口問題并不突出，且教育資源并不占優(yōu)。

據(jù)黑龍江省招考辦的統(tǒng)計，自11月5日黑龍江省啟動2013年高考報名以來，全省一共只有189名外地考生在當(dāng)?shù)貓竺麉⒓痈呖肌?/p>

黑龍江省招考辦人士稱，近年來黑龍江高校招生計劃逐年增加，生源卻有減少的趨勢，并且黑龍江高考錄取率已在全國領(lǐng)先，因此異地高考政策放開不會影響本地考生，在其控制范圍內(nèi)。

但“破戶籍，立學(xué)籍”的方法并不能排除高考移民這一核心問題，在區(qū)域教育資源嚴(yán)重不均衡的情況下，大城市想要杜絕高考移民并無良策。這也就使得北上廣這些矛盾重點地區(qū)的政策并不會令人樂觀。

北上廣的門檻

在多個省份高調(diào)推出異地高考方案之時，北京、上海、廣東等地卻按兵未動。

國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《意見》中，對北京、上海等人口流入集中的地區(qū)做出特別要求：要進一步摸清底數(shù)，掌握非本地戶籍人口變動和隨遷子女就學(xué)等情況，抓緊建立健全進城務(wù)工人員管理制度，制定出臺有關(guān)隨遷子女升學(xué)考試的方案。

隨著國務(wù)院確定的“年底”之限臨近，北、上、廣三地應(yīng)該都會在規(guī)定時限出臺各自的異地高考方案，但普遍的推測是，會設(shè)置較高的門檻，這一點從上海市的政策動向中或可得到印證。

11月22日，上海市政府法制辦就《上海市居住證管理辦法（草案）》公開征求意見。征求意見稿顯示，上海擬對居住證進行“積分制”管理，達到規(guī)定分值的外來人口，可申領(lǐng)《居住證》A證，其子女按照規(guī)定可在上海參加中考、高考。積分未達規(guī)定分值的人員則可辦理《居住證》C證，其子女只能參加上海的中等職業(yè)學(xué)校自主招生考試。

相較于現(xiàn)有政策，上海新的居住證制度突破有限。實際上，目前上海市現(xiàn)有的居住證政策中，就已經(jīng)分為“人才居住證”和“就業(yè)類居住證”兩種，持有前者的外來人員，子女可以參加中高考，持后者，子女不能參加中高考。

這樣看來，上海的異地高考門檻是否能下調(diào)，關(guān)鍵在于未來積分指標(biāo)體系的設(shè)置，目前，這一積分規(guī)則尚未公布。

而在廣東省新公布的2013年高考政策中，尚無放開異地高考的跡象，外來人口子女仍需回原戶籍地報考。廣東省教育廳廳長羅偉其此前公開表示，廣東將根據(jù)自己的情況，在年底前拿出具體方案。

有統(tǒng)計顯示，目前在廣東接受義務(wù)教育的非戶籍學(xué)生約171萬人，平均每個年級19萬人。異地高考如果放開，這么多非戶籍學(xué)生將在本地入讀高中，這對于教育資源原本薄弱的廣東來說，存在土地、師資等方面的挑戰(zhàn)。此外，大量的非戶籍學(xué)生在本地參加高考，還會在客觀上降低戶籍學(xué)生的錄取率。

相比于廣東，北京面臨的壓力相對較小。有統(tǒng)計顯示，2008-2009學(xué)年度，3萬名非北京市戶籍小學(xué)畢業(yè)生中，最多只有2.5萬名留在北京繼續(xù)讀初中。1.26萬名非本市戶籍初中畢業(yè)生中，最多只有5484名在北京繼續(xù)讀普通高中。其余學(xué)生大都在現(xiàn)有制度困境下返回原籍考試。

與此同時，北京和上海的教育資源豐富。據(jù)統(tǒng)計，在全國39家“985工程”高校中，北京和上海兩地占了10家，而兩地戶籍人口只有2600多萬。也就是說，北京和上海以全國2%的人口，擁有超過四分之一的優(yōu)質(zhì)高等教育資源。而高校屬地化嚴(yán)重已是一個不爭的事實，比如清華、北大等名牌高校在北京地區(qū)招生計劃的投放越來越傾斜。

出于優(yōu)質(zhì)教育資源被稀釋的擔(dān)心，今年一批北京籍家長也明確反對放開異地高考，并與隨遷子女家長發(fā)生直接沖突。但是，到目前為止，放開異地高考對于北京的人口和資源壓力會有多大，有關(guān)部門尚未出示準(zhǔn)確的測算。

今年9月，教育部部長袁貴仁表示，異地高考有條件準(zhǔn)入，這個條件可能包括家長基本條件、學(xué)生本人條件和城市條件。其中城市條件，即是這個城市發(fā)展所需要的行業(yè)和人才、城市發(fā)展需要，以及城市規(guī)模和承載能力。上海、廣東的政策走向，正體現(xiàn)了這一思路，北京未來出臺的異地高考方案，同樣不會脫離這一軌道。

在大多數(shù)非戶籍家長看來，有條件準(zhǔn)入的政策與這些城市用戶籍引進人才的政策并無二致，同樣存在歧視之嫌。有非戶籍的學(xué)生家長就發(fā)表公開信感嘆，“剛脫離了戶籍限制，又捆綁上了居住證的限制?！?/p>

期待根本改革

二十一世紀(jì)教育研究院副院長熊丙奇認(rèn)為，以省為單位各自出臺異地高考方案的做法，還是與既有計劃招生的高考制度相嫁接，不是根本性改革。

目前，中國高校招生實行指標(biāo)控制，由教育部與國家發(fā)改委制定總招生指標(biāo)，再分配到各部屬院校，最后由高校在各個省市進行分配。教育部計劃司與招生辦等于擁有宏觀調(diào)控的權(quán)力?！耙话愣际歉魇∽龀鲇媱澫蚪逃刻峤?，由教育部批準(zhǔn)，跟做預(yù)算一樣?！?國家教育發(fā)展研究中心副主任韓民說。

這意味著，一旦放開異地高考，本地戶籍學(xué)生就要和外地戶籍學(xué)生共同競爭指標(biāo)，這在客觀上無疑影響了本地政府降低異地高考門檻的積極性。

熊丙奇認(rèn)為，促進均衡招生的途徑，應(yīng)當(dāng)回歸到高?！白灾髡猩薄５谒磥?，目前北京大學(xué)等80所高校雖然名義上實行自主招生，但并非真正意義上的自主招生，沒有賦予考生更充分的選擇學(xué)校的權(quán)利，而是各校各自為政，舉辦自主招生考試，先確定入學(xué)資格，考生仍要參加高考。

這種自主招生加大了考試成本，卻沒有增加學(xué)校間的競爭?！叭绻麖氐讓嵤└咝Ｗ灾髡猩?，考試面向全國，被學(xué)校錄取的學(xué)生就不再需要參加高考，那么異地高考的問題自然得到了徹底解決?！毙鼙嬲f。

有教育界人士認(rèn)為，目前的“自主招生”未能更進一步，最大的阻力是來自教育行政部門。一旦高校實行自主錄取，政府的指標(biāo)計劃權(quán)、投檔權(quán)等將全部架空，“關(guān)于高考的改革，最后考驗的是政府愿不愿意放權(quán)?！?/p>

北京理工大學(xué)教授楊東平也表示，異地高考不僅是在什么地方考試的問題，更與考試制度、錄取方式密切相關(guān)。而目前整個高考改革方案都處于停滯狀態(tài)，因此實現(xiàn)真正的高校招生自主，將是一個漫長的過程。

“在當(dāng)前的輿論壓力下，根本性的改革方案不現(xiàn)實?！?國家教育發(fā)展研究中心教改研究室副主任王烽說。對于地方政府來說，淡化戶籍限制，改以學(xué)籍制度為依據(jù)，能夠使現(xiàn)有政策適應(yīng)流動性的人口要求，這是一個現(xiàn)實選擇。