出版體制改革中的政府管理職能探討

[摘要]出版單位轉企改制，出版社將成為真正的市場主體。政府，同樣面臨著管理職能的轉變。如何厘清政府行政管理主體，建立科學的行政管理理念、加強宏觀調控、引導出版市場是本文探討的主要內容。

[關鍵詞]出版體制改革 政府管理 科學發(fā)展

當前，出版業(yè)正經歷著從傳統(tǒng)企業(yè)結構向現(xiàn)代企業(yè)制度的轉型。我國出版業(yè)發(fā)展起步較晚，在發(fā)展過程中必然會遇到這樣或那樣的問題。根據政府理論，筆者認為加強和改善政府對出版業(yè)管理的首要對策是要解決好政府在管理過程中的科學化問題。在加強領導和科學管理過程中，做到“到位”而不“越位”，“到位”而不“錯位”。

一、厘清出版業(yè)行政管理主體

1. 國家新聞出版總署是出版業(yè)行政管理主體的核心

政府管出版，首先對管理主體要明確。新聞出版總署是出版行業(yè)行政管理的主體，其余相關機構都是圍繞這一主體而開展附屬工作的。新聞出版總署對出版業(yè)實施管理可以采用類似于檢察、法院等部門“自上而下的條線垂直管理”模式。政府管理主體趨于一元，有利于政府對出版產業(yè)實施更為直接有效的宏觀調控、公共服務、市場監(jiān)管。中國新聞出版研究院魏玉山先生有文章提到：“出版單位轉企改制已經全面推開，轉企以后的出版單位主管主辦是否繼續(xù)保留，如何保留，成為一個必須面對的問題。如果要主管，其主管的資質也不再是從處級到部級的單位了，或者不能是黨政機關，主管可以是國有資產管理部門，主辦可以是國有或國有控股的企業(yè)集團?！边@一點，也有力地支持了筆者關于政府管理主體“一元”的觀點。

2. 國家應成立一個專門的圖書審讀委員會

筆者建議國家應成立一個專門的圖書審讀委員會。委員會的名字可類似于法國文化部的“圖書與閱讀局”。委員會專門負責對各地出版單位所出圖書的審讀與檢查。委員會按圖書類別可以分為大文、大理、工科、少兒、綜合等小組，牽涉國家意識形態(tài)、國家（政治、經濟、文化）安全、政治類的讀物委托黨的宣傳部門負責審查。當然，這個委員會在全國可以有眾多分支機構，也可以建立委托審查制（委托專業(yè)權威機構審查的制度），在具體部門的設置和業(yè)務分工上可以再作進一步探討。在進行圖書審讀和檢查時，按圖書不同內容，可以有所側重。比如對純技術性、非意識形態(tài)為主要內容的出版物，在審讀時可采取適當寬松的原則；反之，就要加大審讀和檢查的力度。目前在我國，出版業(yè)具體政府規(guī)制政策的設計和使用，所采取的是預懲制和追懲制相結合的方式。通常情況下，我國政府對出版業(yè)采取的預懲制方式顯得更為有效，這也是市場化管理的特點，但追懲制也不失為一種有效的管理手段。

3. 加強出版行業(yè)協(xié)會的自律與政府對協(xié)會的管理

行業(yè)協(xié)會是一種非政府組織，但它能承擔起政府管理的部分職能，有時甚至比政府部門管理起來更為便捷有效。國外出版行業(yè)協(xié)會的作用非常廣泛，主要有維權、服務、溝通、公證和監(jiān)督功能等。在我國，政府對出版行業(yè)協(xié)會的管理作用重視程度還不夠，亟須出版行業(yè)協(xié)會參與協(xié)調、管理。行業(yè)協(xié)會的作用發(fā)揮了，有時還能成為政府的“代言人”，監(jiān)督和協(xié)調一部分本應由政府負責的事務。政府應當重視并扶持，必要時可以賦予一定的職權或某種形式的執(zhí)法權。只有這樣，行業(yè)協(xié)會才能真正發(fā)揮作用，才能成為出版行政管理機關行政過程中的“好幫手”。筆者認為，中國的出版業(yè)協(xié)會是出版行政的“準政府”管理主體。

二、建立科學的出版行政管理理念

1.行政管理的根本出發(fā)點是為民服務

出版體制改革涉及方方面面，但最根本的是人觀念的變革。作為政府管理部門，必須切實解放思想，轉變觀念。要以人為本，拋棄“官本位”的傳統(tǒng)惡習，一改部分政府管理者將手中的權力視為己有，當作“管、卡、壓”的手段，變權力型政府為真正的服務型政府，切實把工作重心轉移到市場監(jiān)督、社會管理和公共服務上。政府行政管理的根本出發(fā)點是為民服務。同時，我們要努力建設好法制政府、責任政府、陽光政府、廉潔高效的政府，建立科學的依法管理理念，解放文化生產力，促進社會主義文化大發(fā)展大繁榮。

2.樹立正確的行政管理績效觀

政府行政管理，必須樹立起正確的行政管理績效觀，摒棄一切形式主義的東西，不搞形象工程、政績工程、面子工程，不擺“花架子”。政府出版行政管理部門工作的實效與績效要以區(qū)域內人民群眾精神文化需求的滿足度、出版單位對政府管理服務的認可度、文化“軟實力”的綜合水平、產業(yè)發(fā)展布局的科學性與潛力，以及是否真正推動地區(qū)出版事業(yè)、產業(yè)的發(fā)展作為衡量的標準，而不應是年底幾個數字的簡單統(tǒng)計或累加。樹立正確的績效觀，就要求建立政府與企業(yè)、社會的雙向評價機制，一方面是政府對行業(yè)的評價機制創(chuàng)新，以提高政府對出版業(yè)的引導與管理效率；另一方面，要建立社會對政府管理的評價體系。這種評價機制（及其評價原則）是政府在推動出版體制改革過程中必須要考慮的因素之一。制度是保障，觀念需先行。

三、宏觀調控，積極引導

1.政府要建立政策保障機制，努力提供公共文化服務

政府主要關注的是出版業(yè)的“外部性”：公民的閱讀與文化生活、文化的發(fā)展與交流、文化公共設施的建設、市場信息調查與研究、意識形態(tài)的導向、國家文化安全等。注重出版經濟的外部性管理，是出版宏觀管理的一大特征。

新技術的突飛猛進，使得出版產業(yè)環(huán)境面臨數字化、電子化、網絡普及的沖擊，造成閱讀人口不斷流失，出版業(yè)面臨一定的發(fā)展困境。政府進行宏觀調控，一要將圖書出版列入重點發(fā)展產業(yè)，加強公共圖書館的建設，加大投入力度；二要對出版企業(yè)減免稅收，合理開展退稅工作，這一點，從完成改企的出版單位能享受五年的退稅優(yōu)惠政策來看，已基本實現(xiàn)；三要在全國范圍內，進一步開展全民讀書活動，在全社會形成多讀書、讀好書的良好氛圍和社會風尚，充分發(fā)揮輿論導向和激勵作用，擴大全民閱讀活動的社會影響；四要在農家書屋、社區(qū)書屋、職工書屋工程建設的基礎上，實現(xiàn)質的轉變：使農民、社員、職工不僅能看到書，還要能看到新書，不僅能看到有助于生產生活的科技類圖書，還能看到日益滿足廣大基層人民精神文化需要的休閑類、素質提高類、文化藝術類圖書。政府管理出版業(yè)，在宏觀管理的同時，應當配以一定的保障機制（比如在資金方面），積極加以引導和扶持。

2.積極促進出版產業(yè)升級

政府對出版業(yè)實施有效管理，在全國范圍內除了履行內容審查以及市場監(jiān)控職能，還有引導產業(yè)發(fā)展、對產業(yè)進行合理布局的職能。目前，以市場化為導向的我國國有圖書出版業(yè)的重組基本上還是按照原有行政系列和“條塊關系”進行的，還遠不是全國性的市場競爭和資源重組的產物。這是一種不徹底的改革，依然帶有“政府壟斷”“計劃經濟”的烙印。政府要為出版企業(yè)之間的并購、重組創(chuàng)造良好的條件，便于企業(yè)降低交易成本。圖書出版的產業(yè)化發(fā)展，政府是積極的推動者，但一定不是包辦者。在利用市場產生合理競爭、利用合理競爭催生產業(yè)兼并重組的過程中，政府要對產業(yè)進行合理化布局并適度規(guī)?？刂疲阂皇且乐埂皺C械式”的合并重組；二是要防止出現(xiàn)部分出版企業(yè)、集團在股份制改造或上市過程中熱衷于圈錢、規(guī)模搞大而忽視業(yè)務整合和結構治理的傾向?！爱a業(yè)集中度”是觀察產業(yè)結構和特征，判斷產業(yè)經濟成熟度和競爭力的重要指標。中國圖書出版產業(yè)的集中度非常之低，這是我們應該正視的現(xiàn)實。政府的適度引導與控制可以朝“避免均質發(fā)展，催生兩極化結構形成”的方向發(fā)展。

3.鼓勵出版企業(yè)“軟實力”的最優(yōu)發(fā)揮

“軟實力”是指企業(yè)的社會價值與責任。出版企業(yè)生產的是精神產品，這就決定了出版企業(yè)不僅要具有一般企業(yè)的基本價值觀（生態(tài)和諧），還要具有作為特殊企業(yè)的特殊價值觀。政府管企業(yè)不僅要管企業(yè)的“行”，同時也要管理企業(yè)的“形”（精神狀態(tài)）。政府必須要把企業(yè)的“軟實力”納入政府管理的范疇，要保護和鼓勵出版企業(yè)“軟實力”的最優(yōu)發(fā)揮。而文化企業(yè)則要不斷通過企業(yè)核心價值的倡導，來充分承擔、發(fā)揮企業(yè)的社會價值與社會責任。

“真正的出版人文精神就是以出版人強烈的社會責任感、歷史使命感以及敏銳的個人思考和文化感悟去關注整個社會的發(fā)展，再以篳路藍縷的精神與毅力去開掘文化創(chuàng)造和傳承的深井。它是激情與理性、監(jiān)察與自省、思辨與創(chuàng)新的兼容，是出版人個性文化選擇和社會人文情懷的內在交融?！被鶢柭鼊?chuàng)立約翰·霍普金斯大學出版社的另一重意義在于他的那句名言：“于大學而言，推進知識發(fā)展并且將知識不僅在那些可以每天聆聽講座的人中間傳播——而且在更大更寬范圍的人們中間傳播，這是它最高尚的職責之一?！边@句話至今仍被奉為美國現(xiàn)代研究型大學的中心職責及大學出版社的主要目的。這，也許應該是出版的精神所在。

加強和改善共產黨對我國出版事業(yè)的領導，厘清政府管理主體和職責，科學協(xié)調政府與企業(yè)的關系，在管理中做到科學管理，這是解決當前我國出版業(yè)存在問題的關鍵，也是推動我國出版業(yè)健康發(fā)展的重要因素。

（作者單位：蘇州大學出版社）

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