“農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校特設(shè)崗位計(jì)劃”政策特征及其走向

“特崗計(jì)劃”是中央政府專項(xiàng)資金支持中西部農(nóng)村貧困地區(qū)，為集中解決農(nóng)村義務(wù)教育最為急迫的師資問題而實(shí)施的重大周期性項(xiàng)目。它的實(shí)施與擴(kuò)展已經(jīng)成為促進(jìn)基本社會(huì)服務(wù)均等化和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的一項(xiàng)重要制度安排。而實(shí)施狀況不僅反映了“特崗計(jì)劃”的政策效果，也凸顯了其政策設(shè)計(jì)的基本特征。

一、堅(jiān)持了政策的系統(tǒng)性與動(dòng)力性

從政策之間的外部關(guān)聯(lián)性看，“特崗計(jì)劃”是中央政府承擔(dān)義務(wù)教育財(cái)政責(zé)任的具體體現(xiàn)。作為一項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政手段，中央財(cái)政為破解中西部農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育階段師資數(shù)量不足及結(jié)構(gòu)性缺編的難題，專門設(shè)立了直接針對(duì)特崗教師統(tǒng)一工資的補(bǔ)償性資金，旨在實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的戰(zhàn)略性目標(biāo)。它既與十幾年來中央政府教育專項(xiàng)項(xiàng)目所堅(jiān)持的“針對(duì)中西部貧困地區(qū)、集中解決義務(wù)教育急迫問題”的公共投資方向保持一致，又是中央對(duì)地方教育專項(xiàng)資金不斷調(diào)整結(jié)構(gòu)、尋求政策效益最大化的一種嘗試與努力。在農(nóng)村教育硬件改造基本完成、中小學(xué)生“上學(xué)難”問題基本解決之后，通過“特崗計(jì)劃”著力解決農(nóng)村教師隊(duì)伍整體素質(zhì)的提升與農(nóng)村教育質(zhì)量問題，對(duì)于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村教育的可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。

從政策內(nèi)部構(gòu)成看，“特崗計(jì)劃”不僅強(qiáng)調(diào)中央政府的財(cái)政杠桿撬動(dòng)，還強(qiáng)調(diào)地方政府的責(zé)任體現(xiàn)；既要求地方政府配套實(shí)施省級(jí)“特崗計(jì)劃”，還堅(jiān)持在“事權(quán)不變”的原則下保障地方在義務(wù)教育管理中的權(quán)利與義務(wù)。同時(shí)，作為一項(xiàng)重要的教師發(fā)展政策，“特崗計(jì)劃”涉及就職條件、招募計(jì)劃制訂、信息發(fā)布、招聘考試、人事管理、培訓(xùn)上崗、待遇津貼以及其他相關(guān)政策規(guī)定的協(xié)調(diào)與落實(shí)等。由此可見，該政策的系統(tǒng)性與動(dòng)力性不僅體現(xiàn)在中央與地方財(cái)政投入與權(quán)責(zé)的協(xié)調(diào)方面，而且還體現(xiàn)在該政策與教師資格制度、教師教育制度、人事改革政策、教師績效工資制度以及黨團(tuán)青年政策、社會(huì)就業(yè)政策之間的協(xié)調(diào)與整合之上。

二、發(fā)揮了政策的多重社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益

“特崗計(jì)劃”充分體現(xiàn)了“以人為本”“建設(shè)和諧社會(huì)”的科學(xué)發(fā)展觀，其核心是由中央財(cái)政直接承擔(dān)中西部地區(qū)國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣（以下簡稱“國貧縣”）教師崗位的薪酬，在全國范圍內(nèi)為這些地區(qū)的農(nóng)村中小學(xué)教師崗位招聘優(yōu)秀大學(xué)畢業(yè)生。該政策旨在使這些地區(qū)的學(xué)生享受到更優(yōu)質(zhì)的教育，同時(shí)又促進(jìn)當(dāng)前大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)問題的解決，吸引優(yōu)秀大學(xué)畢業(yè)生深入基層、鍛煉成長。事實(shí)證明，“特崗計(jì)劃”的成功實(shí)施為農(nóng)村學(xué)校補(bǔ)充了大批合格師資，在一定程度上緩解了農(nóng)村地區(qū)教師緊缺和素質(zhì)不達(dá)標(biāo)、結(jié)構(gòu)性缺編的問題，提升了農(nóng)村教育質(zhì)量。特崗教師普遍年輕、學(xué)歷高、理念新、學(xué)習(xí)能力強(qiáng)、干勁足、身體健康，具有非常明顯的優(yōu)勢(shì)，大大增強(qiáng)了農(nóng)村學(xué)校的生機(jī)與活力。

“特崗計(jì)劃”還具有極高的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)政治效益。其社會(huì)政治效益包括促進(jìn)了城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，調(diào)動(dòng)了地方政府在補(bǔ)充教師隊(duì)伍、提高教師素質(zhì)等諸方面的積極性。而且，它的經(jīng)濟(jì)效益也是非常巨大的。第一，教育經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究早已表明，在生產(chǎn)物質(zhì)條件基本滿足的前提下，對(duì)人力資源的投資回報(bào)率最高?！疤貚徲?jì)劃”作為對(duì)農(nóng)村學(xué)校人力資源的一次大投資，必然有利于地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的整體增值。第二，從教育系統(tǒng)結(jié)構(gòu)看，義務(wù)教育是一項(xiàng)優(yōu)值品、外溢性物品投資，它的質(zhì)量提升將惠及其他階段教育的開展以及地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的改善。義務(wù)教育中的師資隊(duì)伍也同樣具有優(yōu)值特征和外溢性強(qiáng)等特征，他們對(duì)學(xué)生健康成長以及農(nóng)村社會(huì)全方位建設(shè)的貢獻(xiàn)影響深遠(yuǎn)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，特崗教師能較好地滿足農(nóng)村學(xué)校對(duì)現(xiàn)代教學(xué)技術(shù)的需求，提高農(nóng)村學(xué)校硬件的使用率。第三，在山西、河南等地，自從一些學(xué)校有了特崗教師，一些本已轉(zhuǎn)學(xué)到私立學(xué)校的學(xué)生開始回流到公辦學(xué)校。學(xué)生的回流，明顯減少了教育移民所產(chǎn)生的支出。

三、保證了政策的兼容性與可持續(xù)性

作為問題矯正類型的政策工具，“特崗計(jì)劃”的設(shè)計(jì)與實(shí)施有其特定的障礙與壁壘，主要表現(xiàn)在兩大難題上，即教師編制問題與地方吸納能力問題。教師編制問題主要有兩種：一種是無編可進(jìn)，這是由于農(nóng)村教師結(jié)構(gòu)不合理所導(dǎo)致的師資問題；一種是有編難進(jìn)，這與地方財(cái)政的吸納能力緊密相關(guān)?！疤貚徲?jì)劃”依照“教育先行”的發(fā)展理念，可以為地方財(cái)政改善當(dāng)?shù)剞r(nóng)村師資力量墊資預(yù)付，為緩解在編制框架內(nèi)改善農(nóng)村師資質(zhì)量所形成的地方財(cái)政壓力提供了三年的緩沖時(shí)間。因此，該政策在確保其動(dòng)力特征之外，已經(jīng)充分考慮到該政策在實(shí)施中與地方財(cái)政現(xiàn)狀、人事政策的兼容與協(xié)調(diào)，確保此項(xiàng)政策的可持續(xù)發(fā)展。

同時(shí)，由于“特崗計(jì)劃”立足從根源上改善農(nóng)村教育生態(tài)，確保農(nóng)村教育的可持續(xù)發(fā)展，這就要求該項(xiàng)計(jì)劃的一系列政策行為都能得到有效控制，并通過及時(shí)反饋調(diào)整建立良序的農(nóng)村師資隊(duì)伍補(bǔ)充機(jī)制。這既反映了在政策執(zhí)行過程中的“四個(gè)強(qiáng)調(diào)”：即強(qiáng)調(diào)省級(jí)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)教育編制的嚴(yán)格核算，強(qiáng)調(diào)人事部門的有力監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)財(cái)政部門的分渠道透明發(fā)放；有些省份還建立嚴(yán)格的程序，要求縣政府在上報(bào)特崗教師招募計(jì)劃時(shí)需要四個(gè)部門共同審核的簽章，明確各個(gè)相關(guān)部門所負(fù)有的法律責(zé)任。還反映在政策行為的微觀細(xì)節(jié)上的各種人性化設(shè)計(jì)，如為提高農(nóng)村教師特設(shè)崗位吸引力，其報(bào)名和考試實(shí)行完全免費(fèi)，或在特崗教師日常管理中多方跟進(jìn)各種人性化的安排與關(guān)懷，以事業(yè)留人，以情感留人等。

四、強(qiáng)化了政策的創(chuàng)新性與機(jī)制重建

為了適應(yīng)中西部農(nóng)村教育發(fā)展環(huán)境中的特殊性，“特崗計(jì)劃”政策必須擺脫原來強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格的層級(jí)分工以及編制監(jiān)控等功能的系統(tǒng)取向，而要強(qiáng)調(diào)教育創(chuàng)新中的關(guān)聯(lián)性策略和機(jī)制靈活重建策略。這種從現(xiàn)階段國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)去理解與處理中西部農(nóng)村教育問題的新方式，就體現(xiàn)為該政策的創(chuàng)新性與創(chuàng)造性。

從其特定的功能變化上，“特崗計(jì)劃”的政策創(chuàng)新與機(jī)制重建可以歸結(jié)為“兩個(gè)適應(yīng)”與“一個(gè)實(shí)驗(yàn)”?！皟蓚€(gè)適應(yīng)”既包括對(duì)中西部農(nóng)村教育資源——尤其是教師資源購買能力相對(duì)低下的財(cái)經(jīng)狀況的適應(yīng)，也包括對(duì)制約中西部農(nóng)村師資結(jié)構(gòu)性改善的瓶頸式難題——即對(duì)現(xiàn)行編制缺乏問題的適應(yīng)。前者表現(xiàn)為一種典型的代償機(jī)制。雖然由中央財(cái)政直接購買中西部農(nóng)村貧困地區(qū)的教師崗位，但是設(shè)定了明確的三年界限，三年之后留任的特崗教師就轉(zhuǎn)入正式編制，納入到地方財(cái)政支出之中，這樣就不會(huì)與現(xiàn)行財(cái)政體制產(chǎn)生沖突，不會(huì)給各級(jí)政府之間事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分帶來影響。后者表現(xiàn)為一種預(yù)先使用三年后編制額度的預(yù)編機(jī)制，在不合格的教師出不去、沒有空余職位編制的現(xiàn)狀下，通過中央財(cái)政專項(xiàng)基金的支持，創(chuàng)造了一個(gè)“先進(jìn)后出”的新機(jī)制，推算三年后的編制騰出名額，提前三年引進(jìn)優(yōu)秀師資，實(shí)現(xiàn)師資的更新與優(yōu)化，為農(nóng)村教育發(fā)展創(chuàng)造條件。

“一個(gè)實(shí)驗(yàn)”則是指借中央財(cái)政為農(nóng)村教育購買教師崗位的機(jī)會(huì)，適時(shí)進(jìn)行教師補(bǔ)充機(jī)制的改革與實(shí)驗(yàn)。它改變了在教師補(bǔ)充工作中的組織角色、常規(guī)、程序以及各種關(guān)系?！疤貚徲?jì)劃”由省級(jí)部門統(tǒng)一組織資格審查與考試、公開招聘教師，大大提升了教師入口的把關(guān)層級(jí)，增強(qiáng)了選人、用人的公正性，對(duì)地方的教師隊(duì)伍建設(shè)具有積極的示范效應(yīng)，已經(jīng)促使地方各級(jí)各類學(xué)校教師的招聘工作模式發(fā)生了漸進(jìn)式的變化。某種意義上說，它是對(duì)整個(gè)教師補(bǔ)充體系的重新設(shè)計(jì)，是一次有指導(dǎo)的變革。

格拉斯（Grace，G.）認(rèn)為，一項(xiàng)政策的形成依據(jù)最終取決于它的“內(nèi)部矛盾，以及政策制定對(duì)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的形成與限制的影響”。[1]因此，“特崗計(jì)劃”的進(jìn)一步實(shí)施及其改進(jìn)，既與其特有的功能品質(zhì)相關(guān)，也與當(dāng)前特定的政策背景相關(guān)?；谝陨蠈?duì)“特崗計(jì)劃”基本特征的分析，再結(jié)合該政策在當(dāng)前社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)背景狀況下的分析，我們就可以對(duì)“特崗計(jì)劃”政策未來幾年內(nèi)的可能走向做出預(yù)測(cè)。

1.宏觀經(jīng)濟(jì)背景分析

當(dāng)前我國東中西部之間、城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)文化差距依然巨大。雖然最近的國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示出城鄉(xiāng)收入比為2.77:1，是自2002年以來城鄉(xiāng)居民收入比首次回落到“3”以內(nèi)，但這只是一個(gè)平均指標(biāo)，對(duì)于多數(shù)中西部農(nóng)村地區(qū)，城鄉(xiāng)二元格局依然堅(jiān)挺，農(nóng)村教育的落后狀況還亟須進(jìn)一步的改善。在未來數(shù)年之內(nèi)，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度依然會(huì)在促進(jìn)區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的教育均衡上發(fā)揮重大作用。而要真正解決中西部農(nóng)村地區(qū)師資質(zhì)量的問題，除了正在實(shí)施的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制之外，還亟須探索一些創(chuàng)新的可持續(xù)的補(bǔ)充農(nóng)村教師、提高農(nóng)村教師素質(zhì)的機(jī)制。

2.國家政策背景分析

目前，“堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，構(gòu)建和諧社會(huì)”，依然是國家社會(huì)事業(yè)發(fā)展最重要、最核心的政策話語。努力縮小差距，推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展成為我國一個(gè)較長時(shí)段內(nèi)的戰(zhàn)略選擇。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》中明確提出，“創(chuàng)新農(nóng)村教師補(bǔ)充機(jī)制，完善制度政策，吸引更多優(yōu)秀人才從教”。2011年8月28日，溫家寶總理在河北省張北縣農(nóng)村教師大會(huì)上的講話中明確指出，要“健全農(nóng)村教師正常補(bǔ)充機(jī)制，完善‘特崗計(jì)劃’”。溫總理的指示和相關(guān)政策精神為擴(kuò)大實(shí)施“特崗計(jì)劃”提供了政策依據(jù)，更為進(jìn)一步改進(jìn)與實(shí)施“特崗計(jì)劃”指明了方向。

3.農(nóng)村教育需求分析

根據(jù)教育部發(fā)展規(guī)劃司《2011中國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)簡況》提供的數(shù)據(jù)，目前全國縣鎮(zhèn)以下的農(nóng)村初中學(xué)校還有28 707所，班級(jí)348 091個(gè)；農(nóng)村小學(xué)210 894所，教學(xué)點(diǎn)65 447個(gè)，班級(jí)1 667 992個(gè)。雖然農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校經(jīng)過撤并調(diào)整，總量有所縮小，但有些暫未撤并或無法撤并的學(xué)校對(duì)高質(zhì)量師資隊(duì)伍的需求依然強(qiáng)大。全國初中學(xué)校專任教師中，高中及以下學(xué)歷的教師總量還有47 566人，小學(xué)專任教師中高中及以下學(xué)歷的教師總量還有1 219 716人，他們絕大多數(shù)都在農(nóng)村中小學(xué)，可見農(nóng)村師資隊(duì)伍結(jié)構(gòu)性改善還任重道遠(yuǎn)。如果參照中西部地區(qū)（不含西藏）農(nóng)村義務(wù)教育階段教師543.5萬人的數(shù)據(jù)，依照每年總量2%—3%的自然減員比率估算，每年中西部農(nóng)村義務(wù)教育所需補(bǔ)充的教師數(shù)量為11萬—16萬人。因此，農(nóng)村義務(wù)教育師資隊(duì)伍建設(shè)的迫切性和重要性并未得到緩減。

4.行業(yè)工資比較分析

參照《2010中國統(tǒng)計(jì)年鑒》提供的數(shù)據(jù)，2009年，全國地方事業(yè)單位平均工資為32 450元，城鎮(zhèn)單位平均工資為32 244元，教育行業(yè)平均工資為34 543元，一些西部省份如青海、寧夏等都超出或接近于這一平均值，遠(yuǎn)高于特崗教師現(xiàn)有的工資數(shù)20 540元。因此，如果要提高特崗教師職位的吸引力，增強(qiáng)更多優(yōu)秀大學(xué)生應(yīng)聘特崗教師的就業(yè)意愿，就應(yīng)該考慮特崗教師工作的特殊性與所在工作區(qū)域的艱苦程度，適當(dāng)提高特崗教師工資水平，甚至應(yīng)該略超當(dāng)?shù)亟處熎骄べY數(shù)。

5.政策實(shí)施狀況分析

“特崗計(jì)劃”的政策實(shí)踐需要關(guān)注到兩個(gè)方面：一是該政策得到各級(jí)各層面參與實(shí)踐的主體的普遍認(rèn)同，二是政策的實(shí)踐狀況必然會(huì)與政策的文本規(guī)定保持一定的張力。各地對(duì)該政策的理解與執(zhí)行會(huì)必不可少地打上當(dāng)?shù)亍?dāng)時(shí)以及執(zhí)行者思維模式的烙印。然而，畢竟“特崗計(jì)劃”的政策優(yōu)勢(shì)在于提升教師補(bǔ)充工作的監(jiān)控層級(jí)，在更大范圍內(nèi)進(jìn)行人才聚集與挑選工作，保證招考工作的公開、公正、公平，有力規(guī)避基層教育行政部門或?qū)W校在開展教師補(bǔ)充工作中所可能存在的各種人為干擾，既確保新進(jìn)教師的整體質(zhì)量，也能得到廣大干部群眾的擁護(hù)。

綜上所述，未來“特崗計(jì)劃”政策將會(huì)得到進(jìn)一步完善與實(shí)施，甚至包括進(jìn)一步擴(kuò)大實(shí)施范圍。所以，適當(dāng)提高特崗教師工資待遇，在充分尊重地方政策實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索農(nóng)村教師補(bǔ)充的長效機(jī)制，并將它與新時(shí)期農(nóng)村教育發(fā)展的一系列教師政策，甚至包括總體性的各種教師政策整合起來，有利于在統(tǒng)整思考的基礎(chǔ)上進(jìn)行系統(tǒng)性制度重建。

參考文獻(xiàn)：

[1]Grace，G.Welfare Labourism versus the New Right:The Struggle in New Zealand’s Education Policy[J].International Studies in Sociology of Education， 1991(1):25-42.

（作者單位：首都師范大學(xué)首都基礎(chǔ)教育發(fā)展研究院）

（責(zé)任編輯：張莉婧）