地方自主發(fā)債理應(yīng)禁止

去年，地方自行發(fā)債的試點曾被許多人看作地方發(fā)債自主權(quán)的突破點，這種視角未免過于盲目樂觀。

6月26日，全國人大對《預(yù)算法》修正草案進(jìn)行二審，二審稿擬恢復(fù)現(xiàn)行《預(yù)算法》關(guān)于地方政府不得自行發(fā)放政府債券的規(guī)定，重申“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。據(jù)悉，初審草案中曾提出對地方政府債務(wù)實行限額管理。

許多人對于地方發(fā)債權(quán)在法律層面上的再次被“塵封”感到失望，認(rèn)為“宜疏不宜堵”，發(fā)債可以促進(jìn)債務(wù)“陽光化”。不過，從當(dāng)前的時機(jī)，中國發(fā)展事務(wù)中的權(quán)力結(jié)構(gòu)來考察，禁止地方自主發(fā)債是理性的。

所謂當(dāng)前的時機(jī)，是指目前地方政府債務(wù)依然處在風(fēng)險快速累積階段。根據(jù)審計署的數(shù)據(jù)，截至2010年底，地方政府債務(wù)余額達(dá)10.7萬億元，2012年和2013年將是中國地方債務(wù)到期的高峰，今、明兩年到期額度合計超過3萬億元。如果在這個當(dāng)口放開地方政府發(fā)債權(quán)，地方政府將會想盡辦法轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險，對金融安全的威脅只會更大，不會更小。

而歸根結(jié)底，之所以不允許地方發(fā)債，在于風(fēng)險無法控制，即缺乏有效的監(jiān)督和約束。

一般來講，對地方債的約束監(jiān)督機(jī)制主要有4個環(huán)節(jié)：一是地方人大的約束監(jiān)督作用，二是中央政府主管部門進(jìn)行“審核”控制，三是信用評級機(jī)構(gòu)等中介組織考察，四是投資者“用腳投票”。

最大的風(fēng)險來自于地方人大監(jiān)督作用的虛弱，在地方債務(wù)中，許多的直接債務(wù)和擔(dān)保債務(wù)都沒有列入地方財政預(yù)算，舉債的用途、去向、評估、收益不公開、不透明，也無約束，在這樣的狀況下，地方發(fā)債面臨地地道道的“道德風(fēng)險”。

目前的約束機(jī)制主要依靠財政和審計系統(tǒng)，但由于借債部門權(quán)力混亂，財政部無力也無能約束，而目前這種事中審計，以及績效審計缺失的事后審計，制度監(jiān)督作用是很有限的。

目前地方發(fā)債主要通過中央代發(fā)，但過于迷信中央的審核控制力并不是正途，這只是將風(fēng)險范圍縮小，卻無法進(jìn)行真正的風(fēng)險監(jiān)控。至于市場上信用評級機(jī)構(gòu)和投資者的約束作用，與“公共財政”監(jiān)督機(jī)制相去甚遠(yuǎn)。

在過往，批評地方不能發(fā)債的聲音主要集中于1994年的分稅制改革導(dǎo)致中央和地方財事權(quán)的不匹配，地方可以不列赤字，但不舉債是不可能的，因此“宜疏不宜堵”。實際上，在目前這種狀況之下，所謂的“疏”并不必然指向放開發(fā)債，而應(yīng)該是指向財稅體系的改革，包括增值稅改革、稅收比例重劃分、財政省管縣、“三公”經(jīng)費削減等途徑，這都可以在很大程度上緩解地方財政壓力。

與此同時，解決過往地方債務(wù)過于沉重的另一個著眼點還在于減少政府對經(jīng)濟(jì)發(fā)展事務(wù)的干預(yù)。實際上，2006年之前，地方負(fù)債的主要成分是行政性支出欠賬，2006年之后通過地方融資平臺的直接負(fù)債才越來越大。

這些直接債務(wù)的大幅飆升與大規(guī)模的投資建設(shè)、GDP競賽直接相關(guān)，政府主導(dǎo)的投資活動是導(dǎo)致“財權(quán)不足”的原因之一?；鈧鶆?wù)壓力，削弱政府投資行為，放開民間資本投資空間，才是正途。

至于什么時候才是放開地方發(fā)債的合適時機(jī)？等到地方政府可以破產(chǎn)，預(yù)算完全公開，現(xiàn)任官員可以被審計、被民眾直接問責(zé)那一天吧，這才是真正意義上的“陽光化”。