開鐵路市場(chǎng)化需更大誠(chéng)意

時(shí)隔七年之后，鐵道部再次向民間資本伸出“橄欖枝”，以“不單獨(dú)設(shè)置附加條件”的態(tài)度全面放開鐵路投資領(lǐng)域。

5月18日，該部發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資鐵路的實(shí)施意見》（下稱《意見》），稱將“鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本依法合規(guī)進(jìn)入鐵路領(lǐng)域”。

長(zhǎng)期關(guān)注市場(chǎng)化改革的浙江工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授朱海就在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)認(rèn)為，一共14條內(nèi)容的《意見》包括兩方面：明確向民間資本開放投資的具體領(lǐng)域；明確鐵道部的職能轉(zhuǎn)變，包括投融資改革、管理體制改革等。“后者可視為前者的保障”。

據(jù)《中國(guó)新聞周刊》記者了解，由于有七年來在鐵路投資中屢戰(zhàn)屢敗的前車之鑒，民間資本對(duì)這場(chǎng)“盛宴”并未表現(xiàn)出躍躍欲試之態(tài)，相反，甚至懷疑這次放開是否一場(chǎng)新的鴻門宴。

這種擔(dān)憂并非空穴來風(fēng)。自鐵道部原部長(zhǎng)劉志軍案發(fā)后一年半來，該部身處內(nèi)憂外患之中：“7.23”動(dòng)車事故引發(fā)了各界對(duì)于中國(guó)鐵路管理機(jī)制的詬?。唤鼇砟甏蟾煽焐喜挥?jì)成本的基建投資更讓其背負(fù)高達(dá)2.4萬(wàn)億的巨額債務(wù)。

“窮則思變”是此次放開鐵路投資的最佳注解，隨著銀行貸款和發(fā)行債券融資的空間逐漸縮小，鐵道部不得不啟動(dòng)鐵路的投融資改革。然而，這場(chǎng)改革能否贏得民間資本青睞，還要看鐵道部接下來所表現(xiàn)出的誠(chéng)意。

鐵路市場(chǎng)化改革突破口

《意見》提出，將規(guī)范設(shè)置投資準(zhǔn)入門檻，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)、平等準(zhǔn)入的市場(chǎng)環(huán)境。并強(qiáng)調(diào)，“市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)惠扶持政策要公開透明，對(duì)各類投資主體同等對(duì)待，對(duì)民間資本不單獨(dú)設(shè)置附加條件”。

今年2月15日，國(guó)務(wù)院召開常務(wù)會(huì)議，將拓寬民間資本準(zhǔn)入領(lǐng)域列為今年改革重點(diǎn)工作的首項(xiàng)。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，完善和落實(shí)促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各項(xiàng)政策措施，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入鐵路、金融、電信等領(lǐng)域。

除國(guó)務(wù)院“高壓”外，鐵道部此次勇拔頭籌的根本原因還是“錢緊”。第一季度數(shù)據(jù)顯示，鐵道部總負(fù)債為24298億元，負(fù)債率高達(dá)60.62%。一季度鐵道部經(jīng)營(yíng)虧損69.79億元，虧損幅度同比擴(kuò)大85.6%，去年以來鐵路停工項(xiàng)目曾一度達(dá)到了25條，占到在建項(xiàng)目累計(jì)投資額的一半。

據(jù)《中國(guó)新聞周刊》整理數(shù)據(jù)，自劉志軍案發(fā)后，鐵路系統(tǒng)的建設(shè)資金預(yù)算出現(xiàn)大幅下滑，從2010年的7000億元到去年的4690億，再到今年的4060億元。據(jù)鐵道部發(fā)布的前4個(gè)月全國(guó)鐵路主要指標(biāo)完成情況，今年前4個(gè)月，鐵路固定資產(chǎn)投資和基本建設(shè)投資分別為896億元和717億元，同比分別下降48%和54%。

長(zhǎng)期以來鐵道部投資渠道單一，主要依靠政府投資及發(fā)行債券。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)呈下滑態(tài)勢(shì)背景下，再出臺(tái)大規(guī)模政府投資計(jì)劃已不太可能。政府雖多次強(qiáng)調(diào)要保在建項(xiàng)目，但與以往相比，鐵道部能夠獲得銀行貸款的空間已是有限，而且隨著虧損加重，銀行考慮到資金安全問題，對(duì)鐵道部放貸的積極性也在下降。

鐵道部遂轉(zhuǎn)向民間資本，提出向民資全面放開鐵路投資。包括鐵路干線、地方鐵路、鐵路支線等項(xiàng)目。在鐵路工程建設(shè)領(lǐng)域，凡符合國(guó)家規(guī)定資質(zhì)條件的民營(yíng)企業(yè)，允許參與鐵路工程勘察設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、咨詢以及建設(shè)物資設(shè)備采購(gòu)?fù)稑?biāo)。對(duì)民營(yíng)企業(yè)和其他各類所有制企業(yè)采用統(tǒng)一的招標(biāo)條件，確保公平競(jìng)爭(zhēng)。

《意見》稱，要深入推進(jìn)鐵路投融資體制改革，探索建立鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金，支持鐵路企業(yè)股改上市，創(chuàng)新鐵路債券發(fā)行方式，探索利用項(xiàng)目融資、融資租賃等多種融資工具，為民間資本投資鐵路提供投融資平臺(tái)，拓寬民間資本參與鐵路建設(shè)的渠道。

朱海就告訴《中國(guó)新聞周刊》，鐵道部此番表態(tài)是近年來第一次“有壟斷行業(yè)公開宣稱要開放市場(chǎng)”，實(shí)為該部解決自身債務(wù)問題的無(wú)奈之舉，但實(shí)際意義遠(yuǎn)大于此。若鐵道部能夠通過這一改革真正將增長(zhǎng)方式從依賴政府投資轉(zhuǎn)為依賴民間投資和企業(yè)家的精神，將對(duì)整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到示范效應(yīng)。

國(guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所研究員陳元龍也對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，不管是債務(wù)倒逼還是國(guó)務(wù)院高壓，《意見》確實(shí)在鐵路市場(chǎng)化改革方向上做出了一個(gè)大的突破，“可以說向前邁了一大步”?，F(xiàn)在的問題是由于鐵路行業(yè)的復(fù)雜性，意見實(shí)施起來還很有難度，鐵道部應(yīng)該繼續(xù)出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，在更大程度上保障投資者利益。

民資折戟之痛

“民資入鐵”并非新鮮事。早在2005年國(guó)務(wù)院公布《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》，即“非公經(jīng)濟(jì)36條”后，鐵道部就出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見》，明確了鐵路向非公資本開放鐵路建設(shè)、鐵路運(yùn)輸、鐵路運(yùn)輸裝備制造、多元經(jīng)營(yíng)等四大領(lǐng)域，同時(shí)提出探索合資鐵路經(jīng)營(yíng)機(jī)制在內(nèi)的七項(xiàng)措施。

一些民營(yíng)企業(yè)陸續(xù)介入鐵路相關(guān)投資，但是，現(xiàn)實(shí)讓它們鎩羽而歸。2005年，浙江民企光宇集團(tuán)就曾獲得作為鐵道部投融資體制改革試點(diǎn)的民營(yíng)鐵路衢常鐵路34%的股權(quán)，一年后，隨著浙江鐵路集團(tuán)的入股，光宇集團(tuán)的股權(quán)被稀釋到18.88%，2007年，光宇集團(tuán)將剩下的股權(quán)全部轉(zhuǎn)讓給中國(guó)建材集團(tuán)后徹底退出。

廣東省羅定鐵路也出現(xiàn)了同樣的境遇，作為國(guó)內(nèi)首條民營(yíng)鐵路，僅長(zhǎng)75.42公里的羅定鐵路開工六七年仍然沒有實(shí)現(xiàn)全線通車。

投資高鐵和動(dòng)車客運(yùn)專線更是民資難以言說的痛。承擔(dān)著北京到太原動(dòng)車和諧號(hào)運(yùn)輸?shù)氖瓦\(yùn)專線雖然每天都能保證90%以上的上座率，但仍然無(wú)法實(shí)現(xiàn)盈利。2005年石太客運(yùn)專線融資采取了鐵道部與河北省、山西省及包括兩家民營(yíng)企業(yè)在內(nèi)的社會(huì)資金共同出資。但自2009年開通至今，該線路一直虧損。參與投資的其中一家民企負(fù)責(zé)人曾表示，已經(jīng)投進(jìn)去的資金會(huì)繼續(xù)維持，今后將不會(huì)再向鐵路多投一分錢。

陳元龍認(rèn)為，民資在鐵路領(lǐng)域較難盈利的原因在于鐵路目前的管理體制，民資雖然投入資金卻無(wú)法掌握定價(jià)權(quán)和調(diào)度權(quán)，尤其是調(diào)度權(quán)非常重要。因?yàn)殍F路的運(yùn)營(yíng)是一個(gè)整體，不僅僅是修一條路就可以，需要融入路網(wǎng)才能發(fā)揮效應(yīng)，車皮等等都需要鐵道部的統(tǒng)一調(diào)度，車皮、車輛供應(yīng)不足，就很難保障民企利益。

“一些地方政府投資的鐵路也因?yàn)殡y以完成路網(wǎng)融合不得不上交鐵道部統(tǒng)一管理，在這方面民企更沒有發(fā)言權(quán)。”陳云龍告訴《中國(guó)新聞周刊》。

他們均希望近兩年經(jīng)歷諸多挫折的鐵道部此番能夠以實(shí)際行動(dòng)增強(qiáng)民企信心。

鐵道部需有更大誠(chéng)意

2011年鐵道部遭遇的最大困難是資金不足而引發(fā)的大面積停工。隨著國(guó)家多次提出要確保在建工程資金到位，其在融資上繼續(xù)獲得一些優(yōu)惠。

鐵道部近日發(fā)布的《2012年度第一期短期融資券募集說明書》顯示，該部17日招標(biāo)發(fā)行了365天短期融資券，此次募資總額200億元。說明書顯示，截至去年底，鐵道部獲得的銀行意向授信規(guī)模逾2萬(wàn)億元。

但這并不能從根本上解決鐵道部所面臨債務(wù)問題。朱海就和陳云龍等接受《中國(guó)新聞周刊》采訪的人士均表示，既然鐵道部需民間資本入股來度過資金缺乏的“寒冬”，就應(yīng)該拿出更大誠(chéng)意，出臺(tái)更具體的實(shí)施細(xì)則。

朱海就認(rèn)為，鐵道部首先應(yīng)該放棄一部分既得利益，將一些好項(xiàng)目向民間資本開放。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，更重要的是改善制度環(huán)境，盡快實(shí)現(xiàn)政企分類，管辦分離，使民營(yíng)企業(yè)家對(duì)該市場(chǎng)產(chǎn)生信心。

“相比于客運(yùn)專線，煤運(yùn)專線的盈利能力比較強(qiáng)，民間資本對(duì)這一塊也很感興趣?！标愒埍硎?，但現(xiàn)在的情況是，越是利潤(rùn)豐厚的領(lǐng)域，鐵道部就越希望自己做，之前已經(jīng)發(fā)生了一些企業(yè)或是地方建設(shè)的煤運(yùn)專項(xiàng)被收歸鐵道部的事件。他建議，鐵道部應(yīng)將建設(shè)和運(yùn)營(yíng)分開，民企最好先不投資路網(wǎng)基礎(chǔ)建設(shè)，可先參與鐵路運(yùn)營(yíng)，提供一些配套服務(wù)等等。

中國(guó)社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員余暉則告訴《中國(guó)新聞周刊》，現(xiàn)在最能體現(xiàn)鐵道部誠(chéng)意的是把詳細(xì)的路網(wǎng)規(guī)劃向社會(huì)公布，讓民間資本知道在建項(xiàng)目有多少，缺多少錢，以及還有未開工項(xiàng)目是哪些，就像一份投資指南，為民間資本提供清晰的投資路徑。

余暉認(rèn)為，調(diào)整產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)也非常關(guān)鍵，一旦讓民間資本進(jìn)入就必須做到同股同權(quán)，而且鐵道部應(yīng)該盡快實(shí)現(xiàn)管辦分離，在調(diào)度權(quán)和定價(jià)權(quán)上給予民資一定的保障，比如公益性鐵路可以政府定價(jià)，但一些旅游鐵路，政府可以出臺(tái)最高指導(dǎo)價(jià)，民企可以根據(jù)運(yùn)量等實(shí)際情況自行定價(jià)。

朱海就提出，提振民營(yíng)資本信心的根本還是要從立法層面加以明確，約束政府權(quán)力，給予民間資本穩(wěn)定預(yù)期。 （本刊實(shí)習(xí)記者趙佩雯對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）