社會(huì)治理模式的轉(zhuǎn)型

去年下半年以來(lái)陸續(xù)展開(kāi)的地方黨委換屆中，政法委書記兼任公安廳局長(zhǎng)的政治格局，發(fā)生了明顯變化。這一變化意味著執(zhí)政黨執(zhí)政理念正在進(jìn)行調(diào)整，對(duì)于未來(lái)中國(guó)的治理模式轉(zhuǎn)型也會(huì)起到積極作用，使中國(guó)朝著“依法治國(guó)”的理念向前走。

從1949年中華人民共和國(guó)成立到本世紀(jì)初，各級(jí)地方政府中公安局長(zhǎng)一般不以同級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)的身份出現(xiàn)。

從2003年開(kāi)始，各級(jí)公安部門負(fù)責(zé)人的政治地位開(kāi)始提高，比如由黨委常委、政府副職兼任公安局長(zhǎng)，也有一部分政府副職以及助理兼任公安局長(zhǎng)。這一年的11月18日，中共中央發(fā)出了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)公安機(jī)關(guān)的決定》，提出有條件的地方，逐步實(shí)行由同級(jí)黨委常委或政府副職兼任省、市、縣三級(jí)公安機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)。到2008年10月，中國(guó)除港、澳、臺(tái)外的29個(gè)省、市、自治區(qū)的公安廳（局）長(zhǎng)已經(jīng)有11名由省級(jí)黨委常委、政法委書記兼任，3名由副省長(zhǎng)兼任，2名由省政協(xié)副主席兼任，7名由省長(zhǎng)助理兼任，也就是說(shuō)已經(jīng)有23個(gè)省、市、自 治區(qū)的公安廳（局）長(zhǎng)已經(jīng)升為副省級(jí)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)超過(guò)一半的縣級(jí)公安局局長(zhǎng)已經(jīng)“進(jìn)班子”。

社會(huì)管理的復(fù)雜性及重要性，使得公安部門越來(lái)越受重視，這是實(shí)行同級(jí)黨委常委或政府副職兼任省、市、縣三級(jí)公安機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)的背景，便于政府協(xié)調(diào)可以支配的各種維穩(wěn)力量。

然而，這種安排也帶來(lái)一些問(wèn)題。在法學(xué)界，對(duì)政法委書記兼任公安廳局長(zhǎng)的體制一直以來(lái)都有不同意見(jiàn)，不少人擔(dān)憂，政法委書記與公安局長(zhǎng)互兼，將可能導(dǎo)致案件協(xié)調(diào)成“鐵案”，檢察機(jī)關(guān)無(wú)法進(jìn)行偵查監(jiān)督，而法院在被協(xié)調(diào)的情況下，實(shí)際上是按照公安局長(zhǎng)的意圖，無(wú)法做出獨(dú)立的法律判斷。

按照現(xiàn)有各種法律，在刑事訴訟案件中，公安局進(jìn)行初步偵察，檢察院負(fù)責(zé)對(duì)其進(jìn)行審查，決定是否起訴，換言之，檢察院對(duì)公安局有監(jiān)督之權(quán)。更進(jìn)一步，法院對(duì)檢察院提出的訴訟進(jìn)行審判，從而對(duì)公安機(jī)關(guān)有間接監(jiān)督之權(quán)。政法委書記以較高政治身份兼任公安局長(zhǎng)，動(dòng)搖了政法部門之間原有的權(quán)力配置：檢察院、法院很難有效監(jiān)督公安機(jī)關(guān)，相反，作為政法委書記的公安局長(zhǎng)可以出面協(xié)調(diào)檢察院、法院。如此制度安排，讓法律原來(lái)設(shè)計(jì)的法律監(jiān)督機(jī)制失靈。公安部門辦理的案件，法院差不多都會(huì)做有罪判決。或許可以說(shuō)，上訪的增加，與這種制度安排有一定關(guān)系。

恐怕正是有鑒于這一點(diǎn)，2010年4月，中組部下發(fā)文件，要求省級(jí)政法委書記不兼任公安廳（局）長(zhǎng)。這樣，在從2011年開(kāi)始的各級(jí)黨委換屆中，政治安排發(fā)生了一些明顯變化。以廣東為例：

第一，各級(jí)政法委書記不再兼任公安廳局長(zhǎng)。比如，廣東21個(gè)地級(jí)以上市的新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子中，市政法委書記均不再兼任公安局長(zhǎng)，有11個(gè)地市出現(xiàn)了專職的政法委書記。

第二，在與公安廳局長(zhǎng)分離之后，政法委書記的地位有所提高，由黨委副書記或者市委常委擔(dān)任。比如，廣東21個(gè)地級(jí)以上市新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子中，深圳、佛山、中山、江門、肇慶、湛江六市的政法委書記由市委副書記兼任。

第三，廣州、深圳、佛山、中山、江門、湛江、河源七市出現(xiàn)了政法委、社工委“一把手”是同一人的情況。

上述變化揭示了當(dāng)代中國(guó)政治演變的一個(gè)清楚而重要的取向：首先，公安部門的政治地位回歸常態(tài)，執(zhí)政黨和政府將會(huì)逐漸減少施政活動(dòng)對(duì)于強(qiáng)制性力量的依賴。其次，各級(jí)黨委將以一種更為超脫的地位，平衡地領(lǐng)導(dǎo)公、檢、法等政法各個(gè)機(jī)關(guān)，也即檢察機(jī)關(guān)、法院與公安機(jī)關(guān)之間地位失衡的局面，將會(huì)有所改觀。第三個(gè)變化則表明，“政法”的概念開(kāi)始變化，開(kāi)始弱化其強(qiáng)制性，而突出其政治性，也即開(kāi)始將注意力從對(duì)糾紛的防范、事后的懲罰，轉(zhuǎn)向事前的社會(huì)秩序建設(shè)。

凡此種種變化，都是可取的。國(guó)家治理不外治理與強(qiáng)制兩種手段，法律與權(quán)力兩種工具，出乎后者，則入乎前者。權(quán)力不可無(wú)，強(qiáng)制不可少，但是，過(guò)分依賴權(quán)力之強(qiáng)制，不能創(chuàng)造和維持長(zhǎng)期穩(wěn)定的社會(huì)秩序。相反，古今中外的經(jīng)驗(yàn)證明，通過(guò)柔性的社會(huì)治理，借助于法律之治，當(dāng)可收到更好的效果。公安局地位之調(diào)整，或可啟動(dòng)一個(gè)治理模式理性化的轉(zhuǎn)型過(guò)程。