“裸官”還能做多久

鐵道部原副總工程師兼運輸局局長張曙光的案發(fā)讓“裸官”現(xiàn)象再次引起關(guān)注。事實上，中共中央紀委、監(jiān)察部近年來對“裸官”監(jiān)管出臺了多份文件，但從長遠來看，只有推進官員財產(chǎn)公開才有望從根本上防范“裸官”蛻變

官員們對“裸官”的認同度有多高?2012年2月20日，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所、社會科學(xué)文獻出版社聯(lián)合發(fā)布2012年《法治藍皮書》。書中有一份最為引人關(guān)注的《“裸官”監(jiān)管調(diào)研報告》(以下簡稱《報告》)。該報告指出，中國的公職人員認可配偶和子女可擁有外國國籍的比例分別是38.9％和46.7％，并且高級別公職人員對“裸官”更寬容。

一石激起千層浪，《報告》的出臺驗證了公眾對于“裸官”的頗多想象，同時也讓這份官方權(quán)威報告成為輿論的焦點。

事實上，《報告》不僅報告官員對裸官的認同度，還梳理了“裸官”監(jiān)管的一系列問題，并提出解決良策?！秷蟾妗返某雠_，讓沉寂許久的官員財產(chǎn)申報公開制度再次進入公眾視野，令人對即將召開的全國“兩會”投入更多期待。官員對“裸官”更寬容?

與公眾的關(guān)注一致，對官員的調(diào)研數(shù)據(jù)正是《報告》中最為核心的部分?！秷蟾妗贩Q，從2010年6月到2011年5月，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所法治國情調(diào)研組分別在23個省市，面向公職人員和公眾，開展了“公職人員廉潔從政法律機制”問卷調(diào)查。其中向公職人員發(fā)放1617份問卷，被調(diào)查公職人員來自各級行政單位的30多個部門，而接受問卷調(diào)查的公職人員的行政級別從部級到科級不等。

數(shù)據(jù)顯示，有38.9％的公職人員認為配偶可以擁有外國國籍，比例高于公眾，46.7％的公職人員認為公職人員子女可以擁有外國國籍，比例也多于公眾。接受調(diào)查的省部級、司局級和縣處級的公職人員超過半數(shù)對此表示認可?！秷蟾妗诽嵝?，在一定程度上顯示出高級別公職人員對“裸官”更寬容。

對于這一結(jié)論，多年從事反腐敗研究的北京航空航天大學(xué)廉潔教育與研究中心主任任建明認為，立場決定態(tài)度，哪位官員對“裸官”寬容度高，說明他有成為“裸官”的可能。

國家行政學(xué)院教授、中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱亦持同樣的觀點，汪玉凱認為這種邏輯和趨勢是成立的，但覺得概率調(diào)查的準確性值得商榷。

擔(dān)任安徽蕪湖政協(xié)常委的周蓬安是“裸官”一詞的提出者。他告訴《中國新聞周刊》，高級別官員的群體中，不少家庭成員已經(jīng)擁有或即將擁有外國國籍或者外國永久居留權(quán)，因此對裸官“寬容度”高不足為奇。

《報告》的另一組數(shù)據(jù)顯示，公眾文化程度越高越反對“裸官”現(xiàn)象。同時，數(shù)據(jù)還表明，公職人員的子女與配偶在擁有外國國籍等問題上，公眾對子女問題更寬容一些。

北京理工大學(xué)教授、反腐問題專家胡星斗告訴《中國新聞周刊》，該數(shù)據(jù)有一定的代表性，普通民眾對于“裸官”感觸不深，而學(xué)歷高者若在權(quán)力部門工作，對此感受會更直接。公眾對于子女擁有外國國籍的寬容更多地體現(xiàn)在對子女教育的理解上，這與配偶擁有外國國籍有著本質(zhì)區(qū)別。

在此次調(diào)查中，民主黨派人士反對“裸官”的態(tài)度更鮮明，其中有42.3％的民主黨派人士認為司局級公職人員配偶不得擁有外國國籍或外國永久居留權(quán)。同時，數(shù)據(jù)還表明，民主黨派人士對于公職人員子女擁有外國國籍問題上以限制占多數(shù)。

在任建明眼中，這一數(shù)據(jù)恰恰是“互相監(jiān)督、肝膽相照”方針的體現(xiàn)，民主黨派作為參政議政的重要力量，其態(tài)度反映了對這一問題的重視程度。

腐敗“高危人群”

所謂“裸官”，即“裸體官員”，一般是指，配偶和子女非因工作需要均在國(境)外定居或加入外國國籍，或取得國(境)外永久居留權(quán)的公職人員。從上個世紀中期開始，一些官員開始逃至海外，其中不乏“裸官”，但還未形成這一概念。

2008年7月3日，周蓬安寫了一篇《還有多少貪官在“裸體做官”》的文章。文章介紹陜西省政協(xié)原副主席龐家鈺因犯受賄罪和玩忽職守罪被判有期徒刑12年的事實，在周蓬安看來，龐家鈺是典型的“裸體做官”，因為其家人早在其事發(fā)前六年就已移民海外。

很快，“裸官”成為網(wǎng)絡(luò)新詞匯并被公眾關(guān)注。

“顯然，‘裸官’并非一定是貪官，但作為高危人群，他們極有可能變?yōu)樨澒佟?。周蓬安說，“裸官”配偶、子女移居境外后，需要龐大的日常開支，官員因此需要吃“夜草”；“裸官”遠離配偶，更易包養(yǎng)情人，巨額支出便靠貪腐支撐；“裸官”將貪腐的資金轉(zhuǎn)移至境外，降低了被查處時傾家蕩產(chǎn)的風(fēng)險。

周蓬安甚至總結(jié)出裸官出逃的“三步走”策略：將家人轉(zhuǎn)移國外，再籽國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移出境；一旦有風(fēng)吹草動，就溜之大吉。

對于“裸官”的危害，多位專家向《中國新聞周刊》表示，這是對政治忠誠度最大的挑戰(zhàn)。任建明說，政治忠誠度背后主要是由于腐敗以及其他背叛國家或人民的風(fēng)險問題?！肮珯?quán)力腐敗的危害眾所周知，在現(xiàn)行的全球國家系統(tǒng)框架下，一國法律通常只能管轄或有效管轄本國公民。這正是對公職人員做出國籍限制的一個主要原因。”

《報告》中亦稱，公職人員將配偶子女乃至存款轉(zhuǎn)移至境外，孤身在國內(nèi)任職就表現(xiàn)出對國家前途的不信任。他們選擇將配偶和子女移居海外，防范國家將來可能出現(xiàn)的風(fēng)險。

該《報告》還提到，當(dāng)其配偶和子女宣誓效忠他國的時候，要求公職人員效忠本國本身就是一個兩難選擇。其次，一些要害部門的公職人員，其配偶和子女擁有外國國籍或者外國永久居留權(quán)將影響中國的政治和政府決策。

任建明在研究中發(fā)現(xiàn)，“裸官”不僅在一定程度上表現(xiàn)為政治忠誠度下降，而且由于腐敗之后有出逃的便利性，即增大了受到懲處的困難性甚至根本不可能受到懲處，因此，與其他官員相比其腐敗動機將顯著增大。另一方面，“裸官”在成為“裸官”的過程中，需要大量的資金支撐，這也必然會助長他們的腐敗動機。

著名反腐問題專家、中央黨校教授林喆也曾指出，“裸官”的可怕就在于一旦是貪官就很有可能席卷資金逃跑，造成國家財產(chǎn)、國家利益的損傷，并且沒有顧忌。

然而，人們對于“裸官”現(xiàn)象的危害性認識并不足?！秷蟾妗氛{(diào)研表明，盡管大多數(shù)人認為應(yīng)該對“裸官”加強管理，但仍然近三分之一受訪者認為公職人員配偶及子女可以擁有外國國籍并無不妥。

汪玉凱對于“裸官”的危害也頗為憂慮：“他們心理恐慌，對中國的前景信心不足。這就需要我們改善現(xiàn)有的環(huán)境，讓人們首先感受到一個安全的環(huán)境，對于未來有預(yù)期。如果這個環(huán)境不改善，這種情況還會進一步惡化。”

“裸官”的防與治

在中國社會科學(xué)院這份長達一萬七千余字的《報告》中，不僅梳理了“裸官”監(jiān)管的現(xiàn)行規(guī)定，指出了目前監(jiān)管中存在的問題，并結(jié)合問卷調(diào)查的結(jié)果，分析了公職人員和公眾中不同的群體對于“裸官”監(jiān)管的認識和態(tài)度，而且還明確指出“裸官”關(guān)系到公職人員對國家的忠誠度，是廉政建設(shè)的重要方面，必須加強立法，提升意識，落實各項監(jiān)管措施。

其實，治理“裸官”在政策制定的層面上從未停止過。2009年9月，中共十七屆中央紀委四次全會公報要求，“加強對配偶子女均已移居國(境)外的公職人員管理”。2010年7月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于對配偶子女均已移居國(境)外的國家工作人員加強管理的暫行規(guī)定》。在這個規(guī)定中，雖然未使用民間的“裸官”一詞，但首次對“裸官”給出了官方的界定：國家工作人員的配偶、子女均已移居國(境)外的；沒有子女，配偶已移居國(境)外的；沒有配偶，子女均已移居國(境)外的。

在外界看來，這一規(guī)定的出臺至少表明“裸官”群體已引起高層關(guān)注。時隔半年之后，監(jiān)察部部長馬駅向媒體表示，針對“裸官”的管理，將對他們在因公或因私出國以及在和配偶子女所居住地的聯(lián)系方面，實行一些特殊的管理措施。

盡管相關(guān)部門為此發(fā)布了一系列文件，規(guī)定了“裸官”管理的適用對象、申報內(nèi)容，管理機構(gòu)和不實申報的處罰措施等，但其治“裸”效果似乎不盡如人意。從溫州鹿城區(qū)前區(qū)委書記楊湘洪到原鐵道部副總工程師張曙光，“裸官”的報道仍頻頻見諸報端。

任建明在接受《中國新聞周刊》采訪時認為，十多年來，針對“裸官”的政策越來越嚴格，官員財產(chǎn)的申報范圍逐步擴大。但這些制度缺乏關(guān)鍵的要素，對于官員沒有進行有效的審查和監(jiān)督。

《報告》中亦指出，對于“裸官”的監(jiān)管相關(guān)規(guī)定多為黨的文件，缺乏法律的操作性，政策中規(guī)定了“裸官”的管理對象，但范圍不統(tǒng)一，難以執(zhí)行；大多監(jiān)管屬于內(nèi)部式，缺乏監(jiān)督，對于“裸官”申報財產(chǎn)等方面缺乏實質(zhì)性的內(nèi)容，對于“裸官”違規(guī)行為處罰不明。

由此可見，“裸官”監(jiān)管有諸多政策性缺陷，而在這種情況下，官員自身對于“裸官”的態(tài)度便顯得尤為重要?！奥愎佟币恢币詠矶际敲舾性掝}，自從媒體報道調(diào)研數(shù)據(jù)后，調(diào)研組似乎也受到某種壓力，一位調(diào)研組的負責(zé)人告訴《中國新聞周刊》“實在不便透露更多?！庇秘敭a(chǎn)公開遏制“裸官”

不過，一些地方政府已對“裸官”下了一劑猛藥。2009到2010年間，深圳市出臺政策，提出“裸官”不得擔(dān)任黨政正職和重要部門的班子成員，并建立領(lǐng)導(dǎo)干部配偶子女出國(境)情況年度報告制度。2012年1月，中共廣東省委也提出，“裸官”原則上不擔(dān)任黨政正職和重要敏感崗位的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

此規(guī)定甫一出臺，即遭到質(zhì)疑。有人提出，官員家屬作為普通公民有權(quán)出國留學(xué)、定居，甚至擁有外國國籍。中國人民大學(xué)公共政策研究院執(zhí)行副院長毛壽龍告訴《中國新聞周刊》，要解決“裸官”問題，是要控制他的權(quán)力而非控制他的家庭，不能本末倒置。“‘裸’不‘裸’官是個家庭選擇問題，但從制度上來講，要鼓勵家庭團聚。如果按此規(guī)定，可能會造成一些官員假離婚?！?/p>

然而，更多的聲音是，作為公職人員掌握了公權(quán)力，他的自由就應(yīng)受到一定限制，也是為了保障其他公民的權(quán)利。

在全國人大代表、重慶律師協(xié)會會長韓德云看來，級別越高，在知識構(gòu)成、視野等方面都有優(yōu)勢，更容易認清自己的職位與配偶子女是否在國外沒有必然的聯(lián)系?！伴_放的社會不會限制官員的家屬的去向和選擇，廣東的做法恰恰說明我們對官員的監(jiān)督失去了控制，監(jiān)督體系失靈了。”

事實上，從1995年起，相關(guān)部門就著手構(gòu)建官員財產(chǎn)及個人重大事項的申報體系，以加強對官員的監(jiān)督。17年來，規(guī)定的申報內(nèi)容不斷增加。雖然申報制度不斷進步，但個人申報仍流于形式，沒有法律依據(jù)和獨立的機構(gòu)調(diào)查核實。

“用行政手段控制官員很難，他該跑還是跑。這種個人申報對于組織掌握情況只是輔助作用，對官員最多也只是提醒作用?！泵珘埤埛治稣f。

與此同時，對于違反規(guī)定的官員的處罰僅為批評教育、限期改正等措施，這就意味著官員的違規(guī)成本過低，起不到相應(yīng)的威懾作用。

另一個不容忽視的問題是，歷年發(fā)布的規(guī)定中的主要適用對象是副處級以上的公職人員。但是近年來，科級干部涉案金額屢創(chuàng)新高，甚至有些不屬于公職人員的居委會主任或村委會主任的貪污金額高達上千萬。胡星斗建議，在適用對象上，不要以級別劃分，而以其可支配的公共資源作為考量標準，使適用范圍更為科學(xué)。

社科院的《報告》提供了一條建議，即建立公職人員配偶子女移居境外的年度公開制度，公開的來源可以是公職人員的自我申報，也可以是相關(guān)部門的其他資料來源?，F(xiàn)行相關(guān)規(guī)定只要求領(lǐng)導(dǎo)干部向上級有關(guān)部門報告，不符合陽光政府的要求。

作為人大代表，韓德云已連續(xù)六年在全國“兩會”上提出議案，要求就公務(wù)員財產(chǎn)申報公開制度立法。監(jiān)察部部長馬駅在去年“兩會”上也曾向媒體明確表示，將為官員財產(chǎn)申報和社會管理建立基礎(chǔ)的制度支撐，推出以身份證為基礎(chǔ)的公民信用信息管理。

韓德云告訴《中國新聞周刊》，在即將召開的全國兩會上，他還會再提這個議案。在他看來，制度治裸官，只有財產(chǎn)公開一途，“如果財產(chǎn)向社會公開，社會監(jiān)督體系建立起來了，那‘裸官’又有何妨呢?”