農(nóng)村征地格局期待“大手術(shù)”

2011年12月27日，作為全年最后一個(gè)“壓軸出場(chǎng)”的重要會(huì)議，中央農(nóng)村工作會(huì)議在京開(kāi)幕。

國(guó)務(wù)院總理溫家寶在會(huì)議上闡述了在推進(jìn)工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中繼續(xù)做好“三農(nóng)”工作需要把握好的若干重大問(wèn)題，而其中關(guān)于土地問(wèn)題的若干表述成為學(xué)者和輿論最為關(guān)注的焦點(diǎn)。

“推進(jìn)集體土地征收制度改革，關(guān)鍵在于保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，分配好土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益”。

“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等，是法律賦予農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利，無(wú)論他們是否還需要以此來(lái)做基本保障，也無(wú)論他們是留在農(nóng)村還是進(jìn)入城鎮(zhèn)，任何人都無(wú)權(quán)剝奪”。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)徐小青、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國(guó)英在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)都不約而同地表示：在保護(hù)“農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利”的問(wèn)題上，這是中央最明確的一次表態(tài)。

“這次講話為什么要表述得這么明確，因?yàn)楹芏嗳嗽谪?cái)產(chǎn)權(quán)這個(gè)問(wèn)題上不這么看。”徐小青說(shuō)。

“農(nóng)民上樓”應(yīng)區(qū)別對(duì)待

此次中央農(nóng)村工作會(huì)議上，在談到社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)時(shí)，溫家寶指出：農(nóng)村建設(shè)應(yīng)保持農(nóng)村的特點(diǎn)，不能把城鎮(zhèn)的居民小區(qū)照搬到農(nóng)村去，趕農(nóng)民上樓。

自2010年以來(lái)，一場(chǎng)運(yùn)動(dòng)式的“農(nóng)民上樓”風(fēng)潮，引發(fā)了空前的關(guān)注。各地的普遍模式是：將農(nóng)民的宅基地復(fù)墾，用增加的耕地，換取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。他們共同的政策依據(jù)是，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，這項(xiàng)政策被地方政府曲解成為以地生財(cái)?shù)男峦緩健?/p>

自2011年4月以來(lái)，國(guó)土資源部連續(xù)多次下發(fā)通知，要求各地國(guó)土資源主管部門(mén)展開(kāi)全面的自查自糾。2011年12月28日，國(guó)土資源部再次發(fā)布通知，要求各地嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，堅(jiān)持項(xiàng)目管理、封閉運(yùn)行，凡集體組織和農(nóng)民不同意的，不得強(qiáng)行開(kāi)展，嚴(yán)禁強(qiáng)拆強(qiáng)建、強(qiáng)迫農(nóng)民住高樓。

盡管中央三令五申，但農(nóng)民被“趕上樓”的現(xiàn)象在各地依然此起彼伏。近日又有媒體報(bào)道，山東省沂水縣高橋鎮(zhèn)閆家宅村在進(jìn)行舊村改造過(guò)程中，違背農(nóng)民意愿。原來(lái)的住宅蕩然無(wú)存，新建的樓房卻不能居住，在寒冬時(shí)節(jié)農(nóng)民只能住在豬圈里。

而在著名的“三農(nóng)”問(wèn)題研究者、河北大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)研究中心主任李昌平看來(lái)，“撤村并居”是農(nóng)民適應(yīng)農(nóng)村巨大變遷和科學(xué)發(fā)展農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的理性選擇。

李昌平認(rèn)為，新農(nóng)村建設(shè)的一個(gè)困境是農(nóng)村的公共服務(wù)難和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難，主要原因是農(nóng)民居住過(guò)于分散。更大的問(wèn)題是30年后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)以下居住的農(nóng)民可能只有2億～3億人。現(xiàn)在的新農(nóng)村建設(shè)，必須適應(yīng)這個(gè)趨勢(shì)，超前規(guī)劃，將有限的公共資源集中用于中心村建設(shè)，以避免新農(nóng)村建設(shè)的巨大浪費(fèi)。

針對(duì)目前關(guān)于“撤村并居”的批評(píng)聲音，李昌平分析說(shuō)：“整體推進(jìn)‘農(nóng)民上樓’，由于主體往往不是農(nóng)民集體，而是開(kāi)發(fā)商和政府，農(nóng)民的利益受損或內(nèi)部差異太大，勢(shì)必會(huì)遭致部分農(nóng)戶的抱怨和反對(duì)。如果是農(nóng)民共同體自主搞‘農(nóng)民上樓’，往往不會(huì)發(fā)展‘對(duì)抗性’矛盾，農(nóng)民的利益也會(huì)最大化”。

對(duì)于農(nóng)民是否應(yīng)該上樓，黨國(guó)英則表示應(yīng)該區(qū)別對(duì)待：專業(yè)農(nóng)戶不適合集中居住，世界發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)國(guó)家皆是如此；還在游移不定、沒(méi)有決定是否要做專業(yè)農(nóng)戶的，政府應(yīng)該等一等，不能著急。

“但實(shí)際上，很多地方政府確實(shí)沒(méi)有這樣的意識(shí)，傾向于‘一刀切’?！秉h國(guó)英對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)，“一個(gè)村莊拆掉三分之一甚至三分之二來(lái)復(fù)墾都行，為什么要全部拆掉呢？就算要拆，也要考慮專業(yè)農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)的需要”。

征地問(wèn)題不能靠投票解決

“目前的很多農(nóng)村問(wèn)題都有一個(gè)共性：公共領(lǐng)域過(guò)大，把本該屬于私人領(lǐng)域的一些問(wèn)題放在公共領(lǐng)域之下，按照公共領(lǐng)域的原則去處理。”黨國(guó)英告訴《中國(guó)新聞周刊》，現(xiàn)在最荒唐之處在于：在私人領(lǐng)域推行民主制，例如，在農(nóng)村征地問(wèn)題上要求“少數(shù)服從多數(shù)”。

近日，廣東佛山就發(fā)生了“釘子戶遭鄉(xiāng)親圍毆逼遷”一事。2011年12月，佛山禪城區(qū)南村16名不愿簽署土地補(bǔ)償協(xié)議的村民，不僅遭到了同村鄉(xiāng)親的“圍攻”和逼遷，房屋也被強(qiáng)拆。事件起因在于南村村集體投票將村內(nèi)集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，并將項(xiàng)目地塊掛牌交易。大部分村民已經(jīng)遷出房屋，只有16戶村民因補(bǔ)償問(wèn)題不愿意簽房屋拆遷協(xié)議，導(dǎo)致土地協(xié)議推遲。

針對(duì)近年來(lái)土地利益糾紛問(wèn)題的高發(fā)態(tài)勢(shì)，為明確集體土地與國(guó)有土地、集體土地內(nèi)部的各項(xiàng)所有權(quán)和使用權(quán)界限，早在2010年，國(guó)務(wù)院就發(fā)文要求“加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作?！贝撕?，國(guó)土資源部又多次下發(fā)指導(dǎo)意見(jiàn)，加快農(nóng)村集體土地的登記確權(quán)工作。

但在黨國(guó)英看來(lái)，基礎(chǔ)性工作例如產(chǎn)權(quán)制度的建設(shè)，要十分小心慎重，“有的地方開(kāi)始對(duì)承包地確權(quán)，這是在執(zhí)行中央文件時(shí)擴(kuò)大化了。在基本平等沒(méi)有解決的情況下進(jìn)行承包地確權(quán)，會(huì)產(chǎn)生很多后果和問(wèn)題。”

李昌平對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示：“確權(quán)是必要的，首先要確定所有權(quán)，其次要確定承包權(quán)等，但不可以把承包權(quán)確定為所有權(quán)，否則會(huì)造成極大不公和許許多多的矛盾。”

在李昌平看來(lái)，土地確權(quán)并不能解決所有問(wèn)題，土地矛盾也不會(huì)因此徹底消失，“中國(guó)農(nóng)村的地權(quán)一直都是明確的，因?yàn)槟承┑胤秸蜕鐣?huì)強(qiáng)勢(shì)群體想渾水摸魚(yú)，地權(quán)才由清晰變成了不明晰。如果農(nóng)民高度分化，強(qiáng)勢(shì)群體為所欲為，法律就是一牌坊。”

“保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，不是唯一的方法，但一定是一個(gè)基礎(chǔ)性的方法。”黨國(guó)英認(rèn)為，在保證農(nóng)民對(duì)土地“話語(yǔ)權(quán)”的基礎(chǔ)上，通過(guò)信息透明和程序公開(kāi)避免暗箱操作，就能最大程度的讓農(nóng)民分享土地的增值收益。“至于土地增值收益多少算合理，在信息透明的前提下，只要農(nóng)民愿意就算合理。政府更不應(yīng)該在其中做‘二道販子’，應(yīng)該讓農(nóng)民直接面對(duì)開(kāi)發(fā)商?！?/p>

讓農(nóng)民分享收益是改革方向

在此次中央農(nóng)村工作會(huì)議上，溫家寶總理在講話中明確指出：要精心設(shè)計(jì)征地制度改革方案，加快開(kāi)展相關(guān)工作，明年一定要出臺(tái)相應(yīng)法規(guī)。

“原來(lái)的征地主要是為了拿地?，F(xiàn)在就要更多的考慮，在拿地的過(guò)程中，要強(qiáng)調(diào)整體的規(guī)劃，在制度設(shè)計(jì)上要考慮農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)問(wèn)題?！毙煨∏喔嬖V《中國(guó)新聞周刊》，讓農(nóng)民分享土地增值收益是下一步土地征收制度改革的一個(gè)重要方向，“工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過(guò)程中確實(shí)要占用一部分農(nóng)村土地，但關(guān)鍵是如何規(guī)范化、如何尊重農(nóng)民意愿和保障農(nóng)民權(quán)利?！?/p>

“即使是為農(nóng)民好的事情，也要尊重農(nóng)民意愿”，對(duì)于溫家寶總理在此次會(huì)議上的表態(tài)，李昌平認(rèn)為，在現(xiàn)實(shí)中，由于沒(méi)有尊重農(nóng)民意愿而把好事辦壞的例子不勝枚舉，“例如，穩(wěn)定土地承包關(guān)系是好事，但由于沒(méi)有充分尊重農(nóng)民意見(jiàn)，一刀切地搞了‘生不增地，死不減地’和‘有地就有補(bǔ)貼、無(wú)地?zé)o補(bǔ)貼’的政策，就造成了極大的‘不公平’，還導(dǎo)致了土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)和合作社經(jīng)營(yíng)難以實(shí)現(xiàn)。再如，‘集中居住’本來(lái)也是好事，但剝奪了農(nóng)民的主體性，往往導(dǎo)致農(nóng)民被剝奪。”

“土地征走以后，土地將來(lái)的增值收益就跟農(nóng)民沒(méi)關(guān)系了，就把原來(lái)土地財(cái)產(chǎn)的所有者甩出經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過(guò)程之外了?，F(xiàn)在的目標(biāo)是同地、同權(quán)、同價(jià)，進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。”徐小青告訴《中國(guó)新聞周刊》，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)、宅基地使用權(quán)的出讓、村莊整治、土地整理和非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)等各個(gè)領(lǐng)域，都要充分尊重農(nóng)民的意愿，“工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要同步推進(jìn)，但這是一個(gè)緩慢的歷史過(guò)程，不能為了盲目推進(jìn)而強(qiáng)迫農(nóng)民?！?/p>

“當(dāng)前城市化過(guò)程中，最值得反思的一個(gè)問(wèn)題是，政府部門(mén)始終把城市化進(jìn)程視為由政府主導(dǎo)的行為，應(yīng)該要轉(zhuǎn)化為以市場(chǎng)和利益為主導(dǎo)的過(guò)程?！秉h國(guó)英向《中國(guó)新聞周刊》表示，政府的作用在于加強(qiáng)規(guī)劃，而不能把“城市化”當(dāng)成“撈錢(qián)”的手段，“‘土地財(cái)政’并非一無(wú)是處，不是完全不能搞，但不能以此作為目的，更不能侵害農(nóng)民利益”。