社會(huì)建設(shè)的多重困境

廣東省社工委專職副主任劉潤(rùn)華最近帶隊(duì)對(duì)全省23個(gè)社會(huì)創(chuàng)新觀察項(xiàng)目進(jìn)行內(nèi)部調(diào)研?！吨袊?guó)新聞周刊》被允許以“自己人”的身份跟隨。

在接受《中國(guó)新聞周刊》專訪時(shí)，劉潤(rùn)華比照三十年前那場(chǎng)偉大的改革，描述社會(huì)建設(shè)的路徑，“經(jīng)濟(jì)建設(shè)以政企分開為切入點(diǎn)，厘清政府和市場(chǎng)的關(guān)系，以培育成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)。而社會(huì)建設(shè)是以推進(jìn)政社分開為抓手，理清政府跟社會(huì)以及政府跟社會(huì)組織的關(guān)系，目的是構(gòu)建一個(gè)成熟的社會(huì)?！?/p>

這場(chǎng)改革的主導(dǎo)者中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋在兩個(gè)月前的一次講話中說，“當(dāng)前最考驗(yàn)我們執(zhí)政能力的，可能不是經(jīng)濟(jì)問題，而是社會(huì)問題”。

“行政化”困擾

在廣州，越秀區(qū)建設(shè)街家庭綜合服務(wù)中心是調(diào)研行程的重要一站。廣州市申報(bào)的項(xiàng)目之一是越秀區(qū)“城市社區(qū)治理”，這個(gè)項(xiàng)目的目標(biāo)之一是“加強(qiáng)社區(qū)居委建設(shè)，促進(jìn)社區(qū)管理從行政化向自治化轉(zhuǎn)變”。

在中國(guó)的政權(quán)構(gòu)架中，居民委員會(huì)與村民委員會(huì)的自治有著極為特殊的地位，在現(xiàn)行憲法中有明確的依據(jù)，又分別制定法律給予具體規(guī)定。不過，在過去三十年極為特殊的轉(zhuǎn)型過程中，大量的管理職能往下轉(zhuǎn)移，行政化傾向越發(fā)嚴(yán)重。

全國(guó)人大代表、深圳南嶺村社區(qū)黨委書記張育標(biāo)說自己所在的社區(qū)居委會(huì)竟然掛了43個(gè)牌子。

為此，他專門在兩會(huì)期間找到省委書記汪洋，并得到認(rèn)真對(duì)待。汪洋認(rèn)為，這是一個(gè)長(zhǎng)期問題，希望社工委研究怎樣解決。

這個(gè)文件隨后轉(zhuǎn)給社工委。調(diào)研過程中，劉潤(rùn)華始終在講，“如果行政化的問題不解決，社區(qū)自治、社會(huì)組織就沒有生存空間。”

廣東省有意在部分地級(jí)市開展城區(qū)基層管理扁平化改革，整合街道和社區(qū)資源。

雖然沒有南嶺村社區(qū)那樣極端，建設(shè)街街道辦事處顯然也面臨著這樣的困境。黨委書記溫斌毫不掩飾自己的想法，“去行政化是必要的，但短期落實(shí)卻不現(xiàn)實(shí)，上面各個(gè)部門的工作都要依靠街道和社區(qū)去做，對(duì)我們都有考核?！睖乇蠼榻B，考核來自各個(gè)部門，考核周期短則一個(gè)星期，最長(zhǎng)的也是以月為單位，建設(shè)街街道不到40名工作人員光是做報(bào)表、評(píng)估考核就要耗費(fèi)大量時(shí)間。

越秀區(qū)區(qū)委副書記、區(qū)社工委主任劉梅也感慨，“去行政化首先應(yīng)當(dāng)砍掉一半各部門對(duì)社區(qū)的層層考核。”

回歸“自治”

溫斌甚至認(rèn)為現(xiàn)在的困境是行政編制不夠，大量的工作沒人干。他的建議并未得到支持。劉潤(rùn)華說，“政府層級(jí)這么多，在過去通訊不便的情況下有合理性，但現(xiàn)在文件可以直接從省委傳達(dá)到基層，這么多層級(jí)是否還有必要？”

街道辦事處的工作人員告訴劉潤(rùn)華，為了便民，在街道辦下面的九個(gè)居委會(huì)分別設(shè)有九個(gè)社區(qū)工作站。劉潤(rùn)華感覺難以理解，“這么小的面積如果將九個(gè)社區(qū)服務(wù)站合并為一個(gè)，會(huì)給居民帶來不便嗎？”

劉潤(rùn)華向座談會(huì)現(xiàn)場(chǎng)參與者發(fā)問：“香港700萬(wàn)人的國(guó)際化大都市，只有一級(jí)政府。在面積只有0.9平方公里的建設(shè)街社區(qū)為何做不到呢？”在他看來，這種狀況已經(jīng)到了不能不改的地步。

“這些工作本來是政府要做的，但是現(xiàn)在都層層布置到社區(qū)，政府部門從被評(píng)議對(duì)象轉(zhuǎn)換為高高在上的檢查者，角色顛倒了，這怎么能行呢？”

劉潤(rùn)華決心在這個(gè)問題上講得更為透徹些。他說，“香港能做到，我們做不到，哪一個(gè)層級(jí)都不能動(dòng)，說明我們用的還是原來的管理模式?！?/p>

在惠州市惠城區(qū)東湖社區(qū)工作站的調(diào)研中，劉潤(rùn)華看到社區(qū)工作站站長(zhǎng)與居委會(huì)主任為同一人，當(dāng)?shù)毓賳T介紹，在之前還包括黨支部書記，三個(gè)職務(wù)由同一人擔(dān)任，這樣便于開展工作，因?yàn)楝F(xiàn)任黨支部書記年齡大了才分開。

“如果上面任命的黨支部書記和工作站站長(zhǎng)沒有選上居委會(huì)主任怎么辦？”劉潤(rùn)華的突然發(fā)問問住了陪同調(diào)研的惠城區(qū)區(qū)委副書記、社工委主任梁冠兵。

劉潤(rùn)華提高了聲音，又問了一遍。梁反應(yīng)過來，“那就依據(jù)《居民自治法》支持居委會(huì)開展工作?！?/p>

劉潤(rùn)華對(duì)回答感到滿意。但這并不能掩蓋他對(duì)這個(gè)問題的思考，他對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說，“上級(jí)部門更愿意由他們培養(yǎng)和信任的人員擔(dān)任社區(qū)負(fù)責(zé)人，毫無(wú)疑問這樣管理起來方便。”他也認(rèn)為，“是否一肩挑是次要的，隸屬于哪個(gè)部門才是重要的，工作的定位會(huì)不一樣。行政事務(wù)屬于街道，就不應(yīng)放在社區(qū)，有些規(guī)模較小或距離街道辦較近的社區(qū)可以不設(shè)工作站。”

劉潤(rùn)華更為擔(dān)憂的是行政化已經(jīng)成為一種思維習(xí)慣和依賴，“布置下去，自己去檢查工作，當(dāng)然做起來舒服?！?/p>

看得出惠州市委常委、政法委書記李達(dá)文非常愛惜下屬。他笑著說，“層層開會(huì)傳達(dá)確實(shí)有點(diǎn)問題，可是不開會(huì)傳達(dá)下面，怎么傳達(dá)呢？”

“改革很多東西都是頂層設(shè)計(jì)方面的，但基層的工作還需要開展。上面千條線，下面一根針，沒辦法不這樣做?！蹦┝?，李達(dá)文不忘對(duì)社區(qū)的工作表示肯定。

當(dāng)然，劉潤(rùn)華不希望撤銷街道辦，但希望社會(huì)創(chuàng)新觀察項(xiàng)目能“研究不同層級(jí)之間的分工，實(shí)現(xiàn)職能錯(cuò)位”。在他看來，正是這種問題普遍存在又有難度的領(lǐng)域，社會(huì)創(chuàng)新觀察項(xiàng)目才顯示其價(jià)值，“如果靠增加行政編制，加強(qiáng)行政力量，還要?jiǎng)?chuàng)新什么呢？”

廣州市在申報(bào)觀察項(xiàng)目之時(shí)實(shí)際上也有這種考慮，他們提出，“全面梳理社區(qū)居委會(huì)工作，劃分為政務(wù)協(xié)助、居民自治、可轉(zhuǎn)介服務(wù)三大類型。”

在越秀區(qū)北京街鹽運(yùn)西社區(qū)，這三大類型中其中的34項(xiàng)歸位街道各中心，11項(xiàng)轉(zhuǎn)介社會(huì)工作機(jī)構(gòu)承接，理清后居委會(huì)工作為91項(xiàng)。如能夠落實(shí)，職能錯(cuò)位有可能突破。

第三方機(jī)制

維穩(wěn)工作在社會(huì)建設(shè)的背景下也面臨著創(chuàng)新。

惠州市惠城區(qū)水口街道綜治信訪維穩(wěn)中心，是惠州市申報(bào)的“加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作，筑牢社會(huì)穩(wěn)定‘第一道防線’”社會(huì)創(chuàng)新觀察項(xiàng)目建設(shè)的典型。

“‘水口崽’在我們這里，大家都知道什么意思。”李達(dá)文在座談會(huì)上笑著說。

作為穩(wěn)定工作第一責(zé)任人，李達(dá)文甘苦自知。以水口為例，該街道地處城鄉(xiāng)結(jié)合部，總?cè)丝?5.6萬(wàn)中就有10.2萬(wàn)外來人口，一度治安狀況不佳，而尤以水口人最為好斗，“水口崽”在惠州一度成了“團(tuán)伙”“蠻”的代名詞。

李達(dá)文說，幾年前的惠州，水口這個(gè)地方刑事案件多，犯罪嫌疑人一進(jìn)村就抓不住了。更令人詫異的是，“警察也不敢進(jìn)村。”李達(dá)文的說法引來大笑。

經(jīng)過嚴(yán)厲整頓之后，水口成了投資熱土。在主事者李達(dá)文看來，這是實(shí)實(shí)在在的成績(jī)。

除了動(dòng)用警力整治之外，據(jù)維穩(wěn)中心的負(fù)責(zé)人介紹，過去綜治信訪只有8人，現(xiàn)在抽調(diào)了65名業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、綜合素質(zhì)較高的干部作為中心專職人員，實(shí)現(xiàn)政法委、綜治、信訪、司法、勞動(dòng)等部門合署辦公，打破了部門各自為政的狀況。

維穩(wěn)中心的人說，這種做法非常有效，僅在2011年當(dāng)年，五大片區(qū)和工作站共排查各類矛盾糾紛198宗，成功調(diào)處185宗。

劉潤(rùn)華提出的問題是，“在調(diào)處矛盾過程中，是否考慮過引入獨(dú)立第三方機(jī)制？”

“我們?cè)谘芯恳环N機(jī)制的時(shí)候，總是自覺不自覺地把行政性的東西放在里面?！眲?rùn)華對(duì)這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)行政權(quán)力覆蓋一切的做法很敏感，他用醫(yī)患關(guān)系的處理舉例，“醫(yī)患關(guān)系中醫(yī)學(xué)會(huì)也是第三方，可是這個(gè)學(xué)會(huì)官方色彩比較濃，有時(shí)老百姓不相信，矛盾就處理不好?！?/p>

發(fā)展帶來的問題

基層有一套固有的邏輯，盡管高層有著果斷的決心，然而長(zhǎng)久形成的體制積重難返，要改變固有邏輯背后的思維非常艱難。有人把劉潤(rùn)華比作“傳教士”，不停地從觀念上與基層互動(dòng)。

難處包括，雖然省市縣三級(jí)社工委建立起來，由于編制的限制，到縣一級(jí)社工委僅有兩到三個(gè)編制，大多內(nèi)設(shè)一兩個(gè)部門。即便在廣東省社工委，目前也只有18個(gè)編制，分設(shè)三個(gè)處，沒有專門的辦公室負(fù)責(zé)行政與后勤保障事務(wù)。

由于編制的缺乏，不少社工委與政法委合署辦公，“一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”。比如在惠州市，七個(gè)縣區(qū)僅有大亞灣區(qū)的社工委獨(dú)立設(shè)置。

在現(xiàn)有體制下，獨(dú)立設(shè)置固然有好處，然而也有基層社工委工作人員告訴記者，“與政法委合署辦公權(quán)威性強(qiáng)一些，開展工作協(xié)調(diào)起來更方便?！?/p>

劉潤(rùn)華擔(dān)心的還不是編制少，而是怕僅有的兩三個(gè)編制在合署辦公中，被當(dāng)成了政法委的一個(gè)具體辦事機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)去做其他工作。

廣東省委高層深知合署辦公可能帶來的問題，在今年2月17日的廣東省社會(huì)工作會(huì)議上，廣東省委副書記朱明國(guó)曾明確要求，合署辦公的機(jī)構(gòu)，要保持社工委的相對(duì)獨(dú)立性。

劉潤(rùn)華具體談到與省委政法委的關(guān)系，“基本上所有的事都是社工委自己決策，干部選用等方面，是溝通的關(guān)系。”

更難的是，對(duì)于社工委的具體職能是什么并不清楚。一名基層社工委專職副主任說，“去開展工作的時(shí)候，雖然其他部門配合，及時(shí)送來材料，可人家私底下還是會(huì)覺得莫名其妙。這個(gè)機(jī)構(gòu)到底是做什么的？”

廣州市社區(qū)服務(wù)中心主任鄧世獻(xiàn)認(rèn)為，“目前最大的問題是，政府不知道要購(gòu)買什么服務(wù)，這些服務(wù)具體是什么樣的，對(duì)購(gòu)買服務(wù)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系還不清晰?！?/p>

廣州市政府在這方面率先做了探索。市政府法制辦主任吳明場(chǎng)告訴《中國(guó)新聞周刊》，“由于廣州市先于廣東省推行政府購(gòu)買服務(wù)改革，市法制辦優(yōu)先進(jìn)行了政府購(gòu)買公共服務(wù)方面的立法?！?/p>

在《廣州市法律援助實(shí)施辦法》中簡(jiǎn)化了法律援助申請(qǐng)手續(xù)，確定了法律援助層級(jí)受理制度，并將這一政府公共服務(wù)行為通過政府購(gòu)買方式委托給律所實(shí)施。

廣東省社會(huì)工作師協(xié)會(huì)秘書長(zhǎng)李敏蘭提出的問題是，“現(xiàn)在政府加大了購(gòu)買服務(wù)的力度，目前普遍的做法是招投標(biāo)。招投標(biāo)的特點(diǎn)是價(jià)低者得，但好的服務(wù)可能需要的經(jīng)費(fèi)就是多，那是要購(gòu)買好的服務(wù)還是差的服務(wù)？”

草根社會(huì)組織如何被吸納進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)中來也被提出來。廣州市金絲帶特殊兒童家長(zhǎng)互助中心負(fù)責(zé)人黃某告訴《中國(guó)新聞周刊》，政府購(gòu)買服務(wù)現(xiàn)在還限于轉(zhuǎn)移職能的領(lǐng)域，像他們這樣同為社會(huì)提供服務(wù)的組織卻沒有辦法得到資助。

前身為廣州市癌癥患兒家長(zhǎng)會(huì)的金絲帶在過去六年探訪癌癥兒童超過400次，開展了家長(zhǎng)們的互助與精神支持、護(hù)理知識(shí)交流，使得癌癥對(duì)兒童及其家庭造成的痛苦和傷害大為減小。

但六年來，他們依靠的仍然是持之以恒的互助精神以及為數(shù)不多的捐款，而他們個(gè)人參加活動(dòng)甚至連交通費(fèi)用都無(wú)法報(bào)銷。

政府購(gòu)買服務(wù)帶來的大額財(cái)政支出，監(jiān)管也成為緊迫的問題。廣州市民政局社會(huì)工作處處長(zhǎng)楊海清告訴《中國(guó)新聞周刊》，“在2012年，廣州市家庭綜合服務(wù)中心一項(xiàng)支出達(dá)到2.8億元?！?/p>

符合條件的社會(huì)組織都可以競(jìng)標(biāo)，但怎么花費(fèi)顯然不能只是依靠覺悟。記者曾私下探訪某家庭綜合服務(wù)中心，情形并不如介紹的樂觀，該中心一名大學(xué)畢業(yè)不到兩年的負(fù)責(zé)人對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說，自己承擔(dān)管理責(zé)任，對(duì)社區(qū)情況并不熟悉。其他工作人員的工作時(shí)間則更短，他們自己也承認(rèn)，如何被居民承認(rèn)是個(gè)難題。

受訪社區(qū)居民表示中心建立已經(jīng)有一段時(shí)間，但并未感覺到有任何變化。巨額投入怎樣才能受惠于民，仍是緊要問題。

楊海清也坦承，“政府花錢了，但老百姓不去，因?yàn)榉?wù)太簡(jiǎn)單。檢查評(píng)估的時(shí)候，可能就組織一些人去被服務(wù)。”