烏蘭浩特市土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價研究

范淑媛

摘要：本文主要以烏蘭浩特市土地利用總體規(guī)劃（1996-2010年）為主（以下簡稱現(xiàn)行規(guī)劃），采取定性和定量相結(jié)合的方法，并結(jié)合系統(tǒng)分析反饋的信息，構(gòu)建現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施評價指標(biāo)體系，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行綜合評價，總結(jié)出現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施的成效和存在的問題，同時闡明規(guī)劃修編的理由，并對新一輪規(guī)劃修編提出了建議。

關(guān)鍵詞：烏蘭浩特市現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施評價

一、烏蘭浩特市概況

烏蘭浩特市（蒙古語，意為“紅色的城市”）位于內(nèi)蒙古自治區(qū)東部、科爾沁草原腹地，大興安嶺南麓，處于大興安嶺山脈與松遼平原接合處。東經(jīng)121°55′33″～122°51′54″和北緯45°42′00″～46°17′46″之間。其南部與東南接壤于吉林省白城市，東北與興安盟扎賚特旗接壤，其余方向與興安盟科爾沁右翼前旗毗鄰。北部為山地，南部為沖積平原，平均海拔263.60米，屬溫帶大陸性季風(fēng)氣候。年均氣溫5.0℃。行政區(qū)總面積235350.00公頃（2009年未與科爾沁右翼前旗行政區(qū)劃調(diào)整前總面積78875.11公頃）。下轄4鎮(zhèn)：烏蘭哈達(dá)鎮(zhèn)（含城郊辦事處）、義勒力特鎮(zhèn)、葛根廟鎮(zhèn)（含衛(wèi)東辦事處）和太本站鎮(zhèn)。2009年底烏蘭浩特市行政區(qū)戶籍人口總計31.09萬人，全市地區(qū)生產(chǎn)總值為69.66億元，其中第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)分別為5.05億元、 33.11億元和31.50億元。

二、基本情況

現(xiàn)行規(guī)劃根據(jù)中央（1997）11號文件和內(nèi)黨發(fā)21號文件精神，按照“貫徹落實(shí)保護(hù)耕地的基本國策，以保護(hù)耕地為重點(diǎn)，統(tǒng)籌安排各業(yè)用地，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展”的指導(dǎo)思想編制的，經(jīng)過十幾年的實(shí)施，規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，用2009年末土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)與規(guī)劃目標(biāo)主要指標(biāo)進(jìn)行了對比（見表1）。

三、現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施情況

（一）現(xiàn)行規(guī)劃控制指標(biāo)執(zhí)行情況

用“2009年規(guī)劃值/2009年實(shí)際值”來表示用地執(zhí)行情況，也叫控制率，控制率大于1，表明實(shí)際值沒有超出規(guī)劃值，該目標(biāo)執(zhí)行的好，反之，如果控制率小于1，則表明實(shí)際值超出規(guī)劃值，該目標(biāo)執(zhí)行的效果不好。通過對比計算，新增建設(shè)用地控制率為58.57％<1；城鎮(zhèn)建設(shè)用地擴(kuò)大規(guī)模的控制率為49.69%<1；工礦用地增加規(guī)模的控制率87.77<1；水利設(shè)施用地增加規(guī)模的控制率55.23<1，都超出2009年規(guī)劃目標(biāo)；交通用地新增面積155.82公頃，未超出了規(guī)劃值。

用“2009年實(shí)際增減量/2009年規(guī)劃增減量”來表示農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模減少的完成率，得出農(nóng)村居民點(diǎn)的完成率為78.6％，說明這項規(guī)劃指標(biāo)實(shí)施的效果一般。

（二）土地利用變化情況分析

用“農(nóng)用地中各地類分別占土地總面積的比重”來表示規(guī)劃期間農(nóng)用地結(jié)構(gòu)變化的滿意率（2009年實(shí)際值/2009年規(guī)劃值），發(fā)現(xiàn)耕地的結(jié)構(gòu)變化滿意率為109.53％，達(dá)到最高，園地的結(jié)構(gòu)變化滿意率為55.05%，最低；用“建設(shè)用地各地類分別占土地總面積的比重”來表示建設(shè)用地結(jié)構(gòu)變化的滿意率（2009年規(guī)劃值/2009年實(shí)際值），發(fā)現(xiàn)交通用地滿意率為105.33％，最高，水利設(shè)施用地滿意率55.23%，最低；未利用土地的滿意率為69.32％。園地是全市所有地類當(dāng)中滿意率值最小的一個，由此可見，我們對園地的開發(fā)利用程度還不夠。

土地利用率是反映一個地區(qū)土地利用程度的指標(biāo)，從廣義上是指農(nóng)用地、建設(shè)用地等土地開發(fā)利用的面積占土地總面積的比重。用“2009年實(shí)際土地利用率/2009年規(guī)劃確定的土地利用率”來表示土地利用率滿意度，通過計算得出土地利用率的滿意度為99.48％。

用“2009年規(guī)劃值/2009年實(shí)際值”來表示人均城鎮(zhèn)用地、人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地指標(biāo)實(shí)施的滿意率，分別得出為54.86％、72.68％，小于1。

（三）現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施的效益情況

規(guī)劃實(shí)施的效益用執(zhí)行率衡量，執(zhí)行率（實(shí)現(xiàn)率）=指標(biāo)實(shí)際值/指標(biāo)規(guī)劃值。采集2009年末全市各項經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，與2009年規(guī)劃值進(jìn)行比較，國內(nèi)生產(chǎn)總值的執(zhí)行率為90.2%；工業(yè)增加值執(zhí)行率109.38%＞1；農(nóng)民人均純收入執(zhí)行率為117.23%＞1；糧食總產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)率85.22%；肉類總產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)率為88.13％；油料總產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)率為87.36％；

林地實(shí)現(xiàn)率為95.27%，牧草地實(shí)現(xiàn)率為74.89%。

對土地利用總體規(guī)劃公眾認(rèn)知度的計算，采取專業(yè)人士占30％，非專業(yè)人士占70％來來進(jìn)行統(tǒng)一加權(quán)計算，結(jié)果為47.60%；對規(guī)劃的社會公眾參與度選取三個問題的統(tǒng)計數(shù)據(jù)進(jìn)行計算，采取專業(yè)人士占30％，非專業(yè)人士占70％來進(jìn)行統(tǒng)一加權(quán)計算，得到計算結(jié)果為45.30%。

四、規(guī)劃實(shí)施評價指標(biāo)體系與評價方法

(一) 評價指標(biāo)體系

根據(jù)烏蘭浩特市現(xiàn)行規(guī)劃編制情況和現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施情況，建立了規(guī)劃實(shí)施評價的指標(biāo)體系，主要有土地利用變化情況、現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施效益和現(xiàn)行規(guī)劃控制指標(biāo)的執(zhí)行情況三個方面。具體由1個目標(biāo)、3個因素、7個因子和23個指標(biāo)組成（詳見表2）。

（二）評價方法

1. 評價指標(biāo)量化的方法

由于各指標(biāo)數(shù)據(jù)的單位和量綱不同，為了使其具有可比性，需要對指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行規(guī)格化處理。本文根據(jù)量化模型和規(guī)劃實(shí)施評價指標(biāo)的特點(diǎn)，采用折線型無量綱化方法。具體如下：

式中：a—基期值，—標(biāo)準(zhǔn)化值， b—2009年規(guī)劃數(shù)值，x—2009年實(shí)際的數(shù)值。

2. 指標(biāo)權(quán)重確定的方法

指標(biāo)權(quán)重的確定方法有很多，但各種方法均有其優(yōu)缺點(diǎn)。本文采用Delphi與AHP相結(jié)合的方法來確定指標(biāo)體系的權(quán)重。具體過程，首先采用特爾斐法（Delphi法），制作專家打分表，讓專家打分，根據(jù)專家的打分，首先對各項指標(biāo)之間的相對重要性程度進(jìn)行排列。然后應(yīng)用層次分析法（AHP法），采用1—9標(biāo)度方法對這些指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)度，逐層控制，從而構(gòu)造出各個層次的判斷矩陣，最后得出各層各個指標(biāo)的權(quán)重。

3. 現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施綜合評價

根據(jù)評價指標(biāo)的量化值和指標(biāo)權(quán)重，采用綜合評價模型對烏蘭浩特市現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施請況進(jìn)行測算，計算公式為：

式中， —第i個指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化值，A—規(guī)劃實(shí)施評價分值，—第j個指標(biāo)的權(quán)重。

本文采用當(dāng)A≥90時，表示現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃實(shí)施效果明顯，實(shí)施的特別好；當(dāng)70≤A＜90時，表示現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃實(shí)施起到一定的效果；當(dāng)50≤A＜70時，表示現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的作用不大；當(dāng)30≤A＜50時，表示現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的比較差，沒有達(dá)到預(yù)期值；當(dāng)A＜30時，表示現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的特別差，基本上沒有起到任何作用。

五、現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施后的綜合評價

通過上面確定的指標(biāo)量化值和指標(biāo)權(quán)重后，代入公式，進(jìn)行計算，得到：見表2。

六、主要結(jié)論

（1）烏蘭浩特市土地利用總體規(guī)劃（1997—2010年)實(shí)施評價的最終得分為87.72，規(guī)劃的實(shí)施情況較好，表現(xiàn)的作用比較明顯。在現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施評價的因素中，現(xiàn)行規(guī)劃指標(biāo)執(zhí)行情況為87.96，現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施的效益得分為88.18，規(guī)劃實(shí)施后土地利用變化得分為86.45，由此可見規(guī)劃實(shí)施后土地利用變化情況分?jǐn)?shù)最低，從現(xiàn)行規(guī)劃的預(yù)測指標(biāo)來看，現(xiàn)行規(guī)劃已經(jīng)不能滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對各類用地的需求，因此需要對現(xiàn)行規(guī)劃進(jìn)行重新修編。

（2）從現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施后的土地利用變化情況來看，土地利用結(jié)構(gòu)變化的得分為86.84，土地利用程度變化的得分為85.65，得分不高，由此可見，現(xiàn)行規(guī)劃的實(shí)施對土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化起到了一定的促進(jìn)作用，但效果不突出，土地利用程度變化也正趨向于合理化方向發(fā)展。

（3）從現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施后的效益來看，經(jīng)濟(jì)效益達(dá)到的效果最好，得分為94.51，社會效益達(dá)到的效果最差，得分為78.94，生態(tài)效益達(dá)到的效果居中，得分為87.53，三者分值有差距，說明現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施注重了經(jīng)濟(jì)效益，對社會效益和生態(tài)效益影響力不夠。

（4）從現(xiàn)行規(guī)劃的控制性指標(biāo)來看，烏蘭浩特市耕地保有量指標(biāo)的得分為100，建設(shè)用地指標(biāo)的得分為69.90，由此可見建設(shè)用地的執(zhí)行情況不如耕地保有量的執(zhí)行情況。在規(guī)劃實(shí)施期間，對耕地做了最嚴(yán)格的保護(hù)，達(dá)到了規(guī)劃確定的目標(biāo)。建設(shè)用地指標(biāo)偏低，表明隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，建設(shè)用地的執(zhí)行力度在逐漸下降，以致在規(guī)劃末期建設(shè)用地已不能滿足規(guī)劃確定的目標(biāo)。可見，現(xiàn)行規(guī)劃急需修編。

七、對新一輪規(guī)劃修編的對策與建議

1. 評價發(fā)現(xiàn)土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、圖件與實(shí)地三者不一致問題的存在，是影響規(guī)劃編制與實(shí)施的重要原因。因此，開展土地利用總體規(guī)劃修編前期，注重基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與圖件的更新調(diào)查，實(shí)事求是地確立新的規(guī)劃基數(shù)與圖件。

2. 增強(qiáng)規(guī)劃的彈性，可以在規(guī)劃編制過程中，劃定建設(shè)用地可調(diào)整區(qū)，在耕地保有量、城市建設(shè)用地規(guī)模等控制指標(biāo)上，應(yīng)留有一定的機(jī)動指標(biāo)，建立機(jī)動指標(biāo)儲備庫，實(shí)施動態(tài)管理。

3. 進(jìn)一步提高公眾的參與程度。在規(guī)劃編制過程中，除了反復(fù)征詢相關(guān)政府部門的意見，組織專家進(jìn)行討論論證外，還應(yīng)認(rèn)真聽取社會公眾的意見，使規(guī)劃更符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，更具可操作性。

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