當(dāng)前我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革與審計(jì)

李本明

國(guó)有企業(yè)的改革決定了國(guó)有企業(yè)的發(fā)展方向，對(duì)于國(guó)有企業(yè)審計(jì)具有重要的影響。要發(fā)揮好審計(jì)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)“免疫系統(tǒng)”功能作用，更需要關(guān)注國(guó)有企業(yè)改革中存在的問題及今后改革的方向。本文通過對(duì)國(guó)有企業(yè)改革的研究，對(duì)今后一段時(shí)間國(guó)有企業(yè)審計(jì)的重點(diǎn)和內(nèi)容做一些探討。

一、當(dāng)前國(guó)有企業(yè)改革中存在的主要問題

國(guó)有企業(yè)改革一直是過去十多年來經(jīng)濟(jì)改革的重點(diǎn)。近年來，按照中央確立的“有進(jìn)有退”、“有所為有所不為”，對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整的方針，國(guó)有企業(yè)改革取得了一定的成效：國(guó)有經(jīng)濟(jì)的比重逐漸下降，中小型國(guó)有企業(yè)改制基本完成，對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理實(shí)現(xiàn)了從過去的多頭管理到現(xiàn)在的由國(guó)資委一個(gè)機(jī)構(gòu)專門管理，國(guó)有企業(yè)效益有所好轉(zhuǎn)。但是，與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)相聯(lián)系的一些深層次問題，如產(chǎn)權(quán)制度、治理結(jié)構(gòu)、監(jiān)管體制等，在很大程度上沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。特別是國(guó)有企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域所占比重較大，壟斷企業(yè)改革滯后，形成了所謂“國(guó)進(jìn)民退”現(xiàn)象，在一定程度上對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和產(chǎn)權(quán)制度改革形成了較大損害，也遭受了社會(huì)各界人士的強(qiáng)烈批評(píng)。

（一）國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局仍不合理，集中與分散并存。一方面，國(guó)有資本不斷向重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，壟斷優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步加強(qiáng)；另一方面，國(guó)有企業(yè)又四面出擊，在許多與國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全沒有直接關(guān)系的行業(yè)搶占地盤。如，2009年120多家中央企業(yè)中，有80多家涉足商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域；有大約三分之二的企業(yè)、40%的國(guó)有資產(chǎn)分布在一般生產(chǎn)加工行業(yè)和商貿(mào)服務(wù)等行業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)95個(gè)大類中，國(guó)有經(jīng)濟(jì)涉及94個(gè)行業(yè)。其中，在396個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)類中，國(guó)有經(jīng)濟(jì)涉足380個(gè)行業(yè)，行業(yè)分布面達(dá)96%。

（二）經(jīng)營(yíng)目標(biāo)不清晰，社會(huì)責(zé)任履行不到位與經(jīng)營(yíng)效益不高并存。一方面，一些壟斷型和寡頭型國(guó)有企業(yè)利用自身優(yōu)勢(shì)獲取高額利潤(rùn)，忽視社會(huì)責(zé)任的履行。如收入分配不公，利用壟斷優(yōu)勢(shì)投資關(guān)聯(lián)企業(yè)、侵占主業(yè)利益等問題在一些國(guó)有企業(yè)里長(zhǎng)期存在。少數(shù)企業(yè)甚至不執(zhí)行國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策，與國(guó)有企業(yè)的公共性目標(biāo)相悖；另一方面，大多數(shù)國(guó)有企業(yè)效益不高。2009年，除規(guī)模最大的三家盈利企業(yè)（中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)石油、中國(guó)石化，共實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)3 585億元，為全部中央企業(yè)貢獻(xiàn)了44%的利潤(rùn)）以外，其余126家中央企業(yè)的資產(chǎn)回報(bào)率和收入利潤(rùn)率只有2.5%和5.8%，均大大低于全國(guó)其他企業(yè)水平。

（三）管理體制不完善，公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境沒有形成。一是市場(chǎng)主體建設(shè)不到位。目前，國(guó)資委實(shí)行管人與管事相結(jié)合的制度，常常超越出資人權(quán)限，視國(guó)有企業(yè)為其公權(quán)力行使的范圍，既不利于國(guó)有企業(yè)獨(dú)立法人地位和權(quán)力的確立，也忽視了民營(yíng)企業(yè)獨(dú)立法人地位和權(quán)力；二是市場(chǎng)準(zhǔn)入限制大量存在，比如電信行業(yè)只放開了增值服務(wù)，基本運(yùn)營(yíng)和網(wǎng)絡(luò)全部壟斷，電力行業(yè)的輸電、配電與售電仍然高度壟斷；三是要素價(jià)格改革不到位，資源配置遭遇行政控制。如上網(wǎng)電價(jià)改革不到位，煤電矛盾長(zhǎng)期得不到疏導(dǎo)，致使大量外資和民營(yíng)企業(yè)從發(fā)電廠退出。

二、下一步的改革方向與審計(jì)重點(diǎn)

國(guó)有企業(yè)的上述問題，主要還是由于對(duì)國(guó)有企業(yè)定位不清，管理體制不完善，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不健全所造成。國(guó)有企業(yè)的本質(zhì)屬性是公共性，是為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈而存在的。在一定的發(fā)展時(shí)期，保證國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制作用對(duì)于經(jīng)濟(jì)改革和整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展都具有重要的作用。但隨著改革的深入進(jìn)行，確立國(guó)有企業(yè)的公共屬性，建立公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境是確保社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要條件。因此，下一步的國(guó)有企業(yè)改革，首先需要明確國(guó)有企業(yè)的定位和屬性，繼續(xù)按照“有進(jìn)有退”、“有所為有所不為”的方針，分類改革，收縮戰(zhàn)線。一方面，對(duì)公益性的國(guó)有企業(yè)及一些自然壟斷性和資源類國(guó)有企業(yè)，確立公共服務(wù)性質(zhì)，不以盈利為目的，通過收支平衡保證其公共服務(wù)最大化，通過建立公開透明的價(jià)格機(jī)制，保證資源的有效利用；另一方面，對(duì)大量競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)（競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)），通過改制上市和資產(chǎn)剝離等方式，逐步從市場(chǎng)上退出。

第二，要建立社會(huì)能夠有效監(jiān)督和制約國(guó)有企業(yè)的治理體系。通過建立企業(yè)經(jīng)營(yíng)信息公開制度，特別是壟斷企業(yè)的財(cái)務(wù)和薪酬公開制度，確保社會(huì)公眾及時(shí)、充分掌握企業(yè)經(jīng)營(yíng)信息，切實(shí)解決國(guó)有企業(yè)“內(nèi)部人控制”和收入分配差距過大問題；通過建立公開、透明、規(guī)范的分紅制度與財(cái)政補(bǔ)貼制度，加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理，強(qiáng)化國(guó)有資本的預(yù)算約束；通過建立經(jīng)營(yíng)績(jī)效問責(zé)制，將企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的個(gè)人利益風(fēng)險(xiǎn)相結(jié)合，解決經(jīng)營(yíng)者“負(fù)盈不負(fù)虧”的問題。

第三，要著力打破行政性壟斷，建立公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。進(jìn)一步放開市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，對(duì)一些非公益性和非自然壟斷行業(yè)，放開市場(chǎng)準(zhǔn)入，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；減少行政審批，對(duì)經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)讓市場(chǎng)在更多的范圍內(nèi)發(fā)揮資源配置作用；建立健全全國(guó)統(tǒng)一、規(guī)范的市場(chǎng)規(guī)則制度，確保民間資本與國(guó)有資本的平等競(jìng)爭(zhēng)。

基于國(guó)有企業(yè)改革的上述認(rèn)識(shí)，國(guó)有企業(yè)審計(jì)要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念，重新確立國(guó)有企業(yè)審計(jì)目標(biāo)，調(diào)整審計(jì)內(nèi)容和重點(diǎn)。

第一，要轉(zhuǎn)變審計(jì)觀念，進(jìn)一步加深對(duì)國(guó)有企業(yè)、國(guó)有企業(yè)改革及國(guó)有企業(yè)審計(jì)的認(rèn)識(shí)。國(guó)有企業(yè)的特殊性決定了其目標(biāo)的多元性，從所有制性質(zhì)來說是公有的，需要滿足國(guó)家公共服務(wù)需要，從法律層面和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的角度來說，又具有私的一面，要追求自身利益的最大化。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展和改革的深入進(jìn)行，國(guó)有企業(yè)應(yīng)逐步回歸其本質(zhì)屬性——公共性，并從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出。因此，對(duì)國(guó)有企業(yè)的審計(jì)也需要重新定位，要從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展出發(fā)，以服務(wù)于國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略調(diào)整和國(guó)有企業(yè)履行公共責(zé)任為目標(biāo)，確立國(guó)有企業(yè)審計(jì)的目標(biāo)、內(nèi)容及重點(diǎn)。

第二，重新確立國(guó)有企業(yè)審計(jì)的目標(biāo)。國(guó)有企業(yè)的公共屬性和當(dāng)前國(guó)有企業(yè)改革的任務(wù)決定了國(guó)有企業(yè)審計(jì)必須以公共責(zé)任的履行情況和戰(zhàn)略調(diào)整的效果為目標(biāo)。一是要確立國(guó)有企業(yè)的公共性目標(biāo)，從注重保值增值及經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)等經(jīng)濟(jì)效益向注重公共服務(wù)效果、資源利用效率及社會(huì)責(zé)任履行情況轉(zhuǎn)變；二是要確立國(guó)有企業(yè)的治理目標(biāo)，從注重企業(yè)內(nèi)部控制制度的建設(shè)和執(zhí)行向注重企業(yè)內(nèi)部、外部治理結(jié)構(gòu)的完善轉(zhuǎn)變；三是要確立國(guó)有經(jīng)濟(jì)整體戰(zhàn)略調(diào)整的階段目標(biāo)，更加關(guān)注國(guó)有企業(yè)的壟斷改革和戰(zhàn)略性調(diào)整的效果。

第三，調(diào)整審計(jì)內(nèi)容和重點(diǎn)。一是加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任情況的審計(jì)。要以公共服務(wù)最大化為目標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)社會(huì)責(zé)任履行和社會(huì)服務(wù)狀況的審計(jì)，促使國(guó)有企業(yè)不斷提高公共服務(wù)水平，增進(jìn)社會(huì)福利；二是加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)的成本監(jiān)督。要以提高投入產(chǎn)出效果和資源利用效率為目標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)成本、費(fèi)用的監(jiān)督控制，促使企業(yè)節(jié)約成本，提高效率，同時(shí)為國(guó)家制定科學(xué)合理的公共產(chǎn)品價(jià)格提供依據(jù)；三是加強(qiáng)職工薪酬的檢查和監(jiān)督。要以推動(dòng)公平分配為目標(biāo)，加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)特別是壟斷企業(yè)的薪酬檢查，促使解決國(guó)有企業(yè)“內(nèi)部人控制”和收入分配差距過大問題；四是加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)改組改制的審計(jì)。要以國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型為目標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)在戰(zhàn)略重組、轉(zhuǎn)移及退出過程的監(jiān)督、檢查，促使國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局更加合理，同時(shí)要加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)在改制上市和資產(chǎn)剝離中的審計(jì)監(jiān)督，建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。

（作者單位：審計(jì)署廣州特派辦）