對土地利用變更調(diào)查的思考與建議

羅斌 朱勝標(biāo)

摘要：土地調(diào)查是《土地管理法》、《土地調(diào)查條例》規(guī)定的一項基礎(chǔ)調(diào)查工作，是獲取土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的重要途徑。為準(zhǔn)確掌握土地利用變化情況，保持第二次土地調(diào)查成果的現(xiàn)勢性，國土資源部組織并開展了2010年度土地變更調(diào)查與遙感監(jiān)測工作。筆者在參與了具體實際工作的基礎(chǔ)上，分析了變更調(diào)查過程中遇到的突出問題，提出了相關(guān)解決辦法及建議，旨在為完善土地變更調(diào)查機制提供科學(xué)參考。

關(guān)鍵詞：土地利用變更調(diào)查；建議

2010年是二次調(diào)查全面結(jié)束后的第一年，也是國家按照新機制，采用新方法，保持二次調(diào)查成果現(xiàn)勢性的開局之年。2010年度土地變更調(diào)查和遙感監(jiān)測結(jié)果是實施國土資源“一張圖”建設(shè)和依法有效監(jiān)管的基礎(chǔ)支持，也是保障土地參與宏觀調(diào)控，實現(xiàn)政府科學(xué)決策的重要基礎(chǔ)。在開展變更調(diào)查的過程中也遇到了一些實際問題，為此，本文結(jié)合具體工作尋找相關(guān)對策。

1變更調(diào)查概述

土地利用變更調(diào)查的具體任務(wù)是各地利用部下發(fā)的遙感監(jiān)測結(jié)果，結(jié)合本年度建設(shè)用地審批、土地整理復(fù)墾開發(fā)等情況，以2010年12月31日為統(tǒng)一時點，全面查清2010年度內(nèi)各類土地利用變化情況，重點掌握年度新增建設(shè)用地、耕地等變化情況，并依據(jù)外業(yè)調(diào)查結(jié)果，逐地塊更新土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫，逐級生成更新數(shù)據(jù)包并更新土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫，變更調(diào)查成果為土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

具體內(nèi)容包括：各類土地利用及權(quán)屬變化情況調(diào)查；建設(shè)用地變化情況調(diào)查；新增耕地坡度和類型調(diào)查；新增可調(diào)整地類變化調(diào)查以及基本農(nóng)田情況。

2遇到的問題

2.1 監(jiān)測圖斑的數(shù)量多、分布廣，外業(yè)調(diào)查工作量大

2009年的遙感監(jiān)測多數(shù)是采用二次調(diào)查數(shù)據(jù)庫，受技術(shù)條件和基礎(chǔ)資料的限制，提取的監(jiān)測圖斑相對較少；而2010年是采用兩年度的監(jiān)測影像進(jìn)行100%全覆蓋的提取方式，監(jiān)測圖斑數(shù)量是2009年的兩倍、三倍或更多倍，數(shù)量多的有一千多個，分布范圍廣，外業(yè)調(diào)查的工作量非常大。而2010年下發(fā)的監(jiān)測圖斑時間也較晚，短短的一個月時間要完成從外業(yè)調(diào)查到內(nèi)業(yè)采集，最后變更到土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫中生成增量數(shù)據(jù)上報國家，時間緊，要求嚴(yán)，如何合理安排外業(yè)調(diào)查成為變更調(diào)查實施過程中的一大瓶頸。

2.2 資料收集不齊全，影響變更調(diào)查的進(jìn)度和質(zhì)量

變更調(diào)查的實施方案已經(jīng)明確了各部門的職責(zé)分工：規(guī)劃部門負(fù)責(zé)提供年度土地利用計劃下達(dá)、執(zhí)行情況，負(fù)責(zé)提供基本農(nóng)田補劃、調(diào)整等相關(guān)資料；耕保部門負(fù)責(zé)提供年度建設(shè)用地審批、土地整理復(fù)墾開發(fā)、基本農(nóng)田依法批準(zhǔn)占用及補劃資料，核實確認(rèn)年度審批建設(shè)用地的變更調(diào)查上圖結(jié)果；執(zhí)法監(jiān)察部門負(fù)責(zé)提供本年度違法用地的數(shù)量、范圍、位置及查處情況，并對年度違法用地變更調(diào)查上圖結(jié)果核實；地籍部門負(fù)責(zé)組織實施年度土地變更調(diào)查，完成相關(guān)資料的調(diào)查上圖工作等。

由于資料歸檔不規(guī)范，出現(xiàn)資料收集不齊全或資料丟失的情況。如已辦理用地審批手續(xù)的紅線圖無法找到，土地整理復(fù)墾開發(fā)項目資料不全，違法用地未及時進(jìn)行查處，無具體的邊界、范圍等。在進(jìn)行土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫更新的過程中，建庫單位只能坐等國土部門提供相關(guān)紅線上圖，影響了變更調(diào)查的進(jìn)度，最終因為資料不全或沒有坐標(biāo)文件，不能按照審批的范圍進(jìn)行變更，導(dǎo)致變更范圍較為隨意，也影響到了成果的質(zhì)量。

2.3 政府干預(yù)或各部門之間的工作銜接不到位，影響變更調(diào)查成果質(zhì)量

2010年的變更調(diào)查是首次采用新機制、新方法，充分利用遙感監(jiān)測結(jié)果，對土地利用現(xiàn)狀的變化情況進(jìn)行調(diào)查，同時明確了變更調(diào)查的成果將作為年度土地衛(wèi)片執(zhí)法的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。然而，受地方政府利益的驅(qū)使，為規(guī)避衛(wèi)片執(zhí)法檢查，有部分地區(qū)可能存在故意隱藏違法用地的心理，不按現(xiàn)狀如實上報變更調(diào)查數(shù)據(jù)。

變更調(diào)查作為一項基礎(chǔ)性的調(diào)查工作，涉及國土資源管理的多個方面，而且時間緊、任務(wù)重，各部門之間的協(xié)調(diào)變得至關(guān)重要。在具體的實施過程中，規(guī)劃、耕保、執(zhí)法和地籍等部門的分工不夠明細(xì)，導(dǎo)致變更調(diào)查工作最后演變成大部分工作都是由地籍部門來完成。而地籍部門的人員少，對新機制的變更調(diào)查方法認(rèn)識不夠，對地類和合法性的認(rèn)定較為隨意。在進(jìn)行衛(wèi)片執(zhí)法檢查過程中，才發(fā)現(xiàn)變更調(diào)查成果的問題嚴(yán)重性，甚至發(fā)現(xiàn)變更為建設(shè)用地的地塊，實地卻是農(nóng)用地的情況，嚴(yán)重地影響到變更調(diào)查成果的質(zhì)量，也影響了衛(wèi)片執(zhí)法的工作。

2.4 對變更調(diào)查軟件的操作不熟練，影響了變更調(diào)查的進(jìn)度。

土地變更調(diào)查在“一張圖”工作模式下，由單一的土地利用變更調(diào)查轉(zhuǎn)變?yōu)閷Φ胤絿敛块T全年工作的檢查，規(guī)劃、耕保、執(zhí)法和地籍等部門的資料都要在土地變更數(shù)據(jù)庫中體現(xiàn)，加之2010年是采用增量上報模式變更的第一年，縣級地籍管理專業(yè)技術(shù)人員數(shù)量少，技術(shù)力量較為薄弱，對數(shù)據(jù)庫管理軟件的操作尚未熟練，給年度土地利用變更調(diào)查帶來較大的困難。

3解決的對策

3.1外業(yè)調(diào)查是土地變更調(diào)查的任務(wù)最重的一個環(huán)節(jié)，而且也是保證變更調(diào)查成果真實、準(zhǔn)確的最關(guān)鍵的一個環(huán)節(jié)，在外業(yè)調(diào)查工作開展之前，應(yīng)當(dāng)及時收集變更地塊的合法性資料，從內(nèi)業(yè)將已經(jīng)通過審批的項目用地圈定，從而減少外業(yè)調(diào)查的工作量。

3.2為保證變更調(diào)查結(jié)果能如實上報，國土資源管理部門內(nèi)部之間應(yīng)加強聯(lián)動和銜接，更加明確各部門的責(zé)任，更進(jìn)一步強調(diào)土地執(zhí)法人員在變更調(diào)查中角色。土地執(zhí)法人員更應(yīng)全面了解和掌握轄區(qū)內(nèi)的土地變化情況，需要全程參與變更調(diào)查的外業(yè)調(diào)查和數(shù)據(jù)確認(rèn)工作，及時發(fā)現(xiàn)并查處違法行為。

3.3新機制下的變更調(diào)查技術(shù)對技術(shù)人員提出了更高的要求，應(yīng)當(dāng)加強軟件操作的系統(tǒng)培訓(xùn)，全面掌握變更調(diào)查新技術(shù)、新方法，按時保質(zhì)完成變更調(diào)查任務(wù)。

4幾點建議

4.1 二次調(diào)查成果錯漏，變更調(diào)查未能及時“補救”

二次調(diào)查成果雖然通過了縣級自檢、市級復(fù)查、省級驗收和國家級核查確認(rèn)，但在二次調(diào)查成果的應(yīng)用和變更調(diào)查的外業(yè)調(diào)查過程中，還是發(fā)現(xiàn)了二次調(diào)查成果中有部分的地類明顯與實地地類不符的情況，而作為年度土地利用變更調(diào)查，只針對年度內(nèi)的變化情況進(jìn)行調(diào)查，確屬于二次調(diào)查出現(xiàn)的錯誤不能在變更調(diào)查成果中反映，影響了數(shù)據(jù)庫成果的整體質(zhì)量。為保證調(diào)查成果真實、準(zhǔn)確，達(dá)到“圖、數(shù)、實地”三者一致，建議國家能給予一些相關(guān)政策措施進(jìn)一步完善調(diào)查成果。

4.2 逐步建立實時變更的快速更新機制

將規(guī)劃部門的土地利用執(zhí)行計劃統(tǒng)計、地籍管理部門的土地變更調(diào)查統(tǒng)計、耕地保護(hù)部門的新增建設(shè)用地審批統(tǒng)計、執(zhí)法監(jiān)察統(tǒng)計相結(jié)合，將各個部門每年一度的集中統(tǒng)計轉(zhuǎn)化為每季度或半年一次的定時統(tǒng)計調(diào)查，最終實現(xiàn)各部門的統(tǒng)計類型、統(tǒng)計口徑和統(tǒng)計方法的一致性。以變更調(diào)查成果為基礎(chǔ)，建立日常變更工作庫，針對日常國土管理中的變化信息對日常變更工作庫進(jìn)行實時變更，年末結(jié)合國家遙感監(jiān)測結(jié)果形成年度土地利用變更調(diào)查成果。