城市化后的中國立法發(fā)展

馬昀彤

摘要：隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，中小城市不斷增多，農(nóng)村人口大量進(jìn)入城市，農(nóng)村城市化問題已經(jīng)提到了議事日程中。城市化的時(shí)代已經(jīng)來臨。城市想要法治化就必須要重視城市化的基本特點(diǎn)，那么最重要的一點(diǎn)就是需要加強(qiáng)城市立法。我國目前的城市立法還存在許多的缺陷，例如城市立法空間狹窄，城市立法缺乏自身的特色等等。根據(jù)我國城市化的現(xiàn)狀，目前中國城市立法應(yīng)明確城市立法權(quán)限問題，在立法過程中彰顯立法特色，挖掘具有城市特色的立法資源。

關(guān)鍵詞：城市化 城市立法 法治

一、農(nóng)村步入城市化是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果

我國城鄉(xiāng)目前主要以二元化結(jié)構(gòu)作為社會(huì)存在形式，這種二元化結(jié)構(gòu)已經(jīng)極大的影響著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展。所謂城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)，是指現(xiàn)代的經(jīng)濟(jì)部門和落后的農(nóng)業(yè)部門之間存在差距的一種社會(huì)形態(tài)，這種差異具體表現(xiàn)在城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)的差異、城市經(jīng)濟(jì)與工業(yè)經(jīng)濟(jì)水平的差異，以及各自的收入分配、社會(huì)保障等方面的差異1。

農(nóng)村城市化是解決的主要方法就是城鄉(xiāng)二元化。在現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)中，要求我們要大力的推動(dòng)農(nóng)村城市化有助于城鄉(xiāng)之間差距的縮小。也就是要求我們在發(fā)展農(nóng)村第二、第三產(chǎn)業(yè)的上逐漸形成一個(gè)人口、資金和資源向城市和城鎮(zhèn)的相對(duì)集中的模式。農(nóng)村城市化意味著農(nóng)村人口大量向工業(yè)化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移并且農(nóng)業(yè)人口也在大幅度的減少，如此一來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展就會(huì)逐步縮小與城鄉(xiāng)發(fā)展的差距。

二、法治是城市化的主體內(nèi)容

根據(jù)調(diào)查，從1800年以來，世界城鎮(zhèn)的居住人口占2%，比1900年上升了3%。2007年5月23日人類社會(huì)迎來了城市化時(shí)代，其標(biāo)志就是全球65億地球村人已經(jīng)有33億居住在城市，從數(shù)據(jù)中我們可以發(fā)現(xiàn)全世界將近一半以上的人口都居住在城市里。截至2008年末，我國的城鎮(zhèn)人口已達(dá)6.07億人，城鎮(zhèn)化的比率為45.7%。除此之外還有一些長期在城市工作生活居住的農(nóng)村人口，一些人口學(xué)者認(rèn)為中國的城鄉(xiāng)人口大致是各占50%。最近的30年是當(dāng)代中國城市化發(fā)展最快的時(shí)期。城市化已成為當(dāng)代社會(huì)的潮流?，F(xiàn)今由于城市化正在迅猛的發(fā)展，在這樣的前提下，社會(huì)流動(dòng)性也在逐漸的增強(qiáng)。人們交往圈不斷擴(kuò)大，城市人眼界不斷開闊，于此同時(shí)也體現(xiàn)了社會(huì)多元化的特點(diǎn)。由于現(xiàn)今不再是熟人的社會(huì)。人與人之非常陌生，互不相識(shí)，相互間也缺乏感情的交流，大多數(shù)人與人之間的交往都是基于利益上的需要，各自的價(jià)值取向有所不同。在社會(huì)群體逐漸擴(kuò)大的前提下，社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制也變得越來越復(fù)雜，要求越來越嚴(yán)格。社會(huì)中人與人之間的社會(huì)交往快速發(fā)展，群體的整體性不再由成員間的直接交往關(guān)系來控制，如此就必須使用正規(guī)的控制工具例如各種法律機(jī)構(gòu)來代替。為了維護(hù)良好的社會(huì)秩序，就必須采用法律和其他強(qiáng)制制裁手段。因此，城市生活必然造就法理社會(huì)，法治必然是城市化的主體內(nèi)容

三、關(guān)于城市立法的應(yīng)該思考的若干問題

（一）應(yīng)該明確城市立法的權(quán)限

目前，由于我國的城市城市立法與地方性立法的劃分的界限不是十分明確，因此我國存在著立法權(quán)限不明確的問題，例如“較大的市”含義比較模糊等問題。立法權(quán)限一般由立法主體、立法形式和立法事項(xiàng)三部分構(gòu)成。必須明確界定“較大的市”的界限是一個(gè)重要的問題?！拜^大的市”作為一個(gè)法律概念，不具有法律術(shù)語的規(guī)范性，易導(dǎo)致其內(nèi)容的不確定性。目前，從我國城市化發(fā)展的形式來看，應(yīng)該賦予“較大的市”的立法權(quán)，給新發(fā)展起來的城市一個(gè)施展的空間。

總之，城市自治綜合性水平是“較大的市”的衡量的標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)行憲法賦予省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)立法權(quán)，而“較大的市”立法權(quán)制度則由地方組織法和立法法予以確認(rèn)。雖然地方組織法和立法法都是由全國人大而不是它的常委會(huì)制定的基本法律，是具有憲法性質(zhì)的法律，但其地位和效力仍不能和憲法相提并論。應(yīng)在修改憲法時(shí)，對(duì)“較大的市”立法權(quán)做出明確規(guī)定。

（二）體現(xiàn)城市立法的特色

建國初期，我國的市場經(jīng)濟(jì)體制延續(xù)了民國的體制形式，采取城鄉(xiāng)分立。但是天津、北京、上海等大城市在不久之后就自發(fā)地領(lǐng)導(dǎo)起周圍的縣，市領(lǐng)導(dǎo)縣體制得以逐步推行。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的確立、區(qū)域經(jīng)濟(jì)的形成、城市化進(jìn)程的加快，發(fā)展中的弊端和局限性就逐漸凸現(xiàn)出來。在立法方面表現(xiàn)為城市要同時(shí)履行這兩種截然不同的立法職能，既要對(duì)城市管理事項(xiàng)進(jìn)行立法，又要對(duì)農(nóng)村管理事項(xiàng)進(jìn)行立法，因此就無法突出城市這個(gè)中心。導(dǎo)致了“較大的市”立法城市特色的危機(jī)，城市立法失去個(gè)性，增加了立法協(xié)調(diào)的難度，甚至?xí)斐沙青l(xiāng)兩方面立法的顧此失彼。

城市和鄉(xiāng)村是兩種不同的地域范疇，他們之間的差異十分明顯，相互之間的獨(dú)特性突出的這種客觀存在決定了城鄉(xiāng)管理體制的不同。在農(nóng)村我們可以實(shí)行相對(duì)分散的、放權(quán)的管理模式，而在城市內(nèi)部里我們則需要統(tǒng)一的進(jìn)行規(guī)劃，進(jìn)行集中式的管理，這也是國際上普遍遵循“城鄉(xiāng)分治、城鄉(xiāng)分立”原則的根本原因。在我國，某些省已具備了直接領(lǐng)導(dǎo)縣的條件，地級(jí)管理層可以逐步撤銷。此外，由于我國各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有所不同，城市化進(jìn)展程度也就不盡相同，這就導(dǎo)致各地的法律需求也不同。城市立法項(xiàng)目的確定和主張，我們應(yīng)當(dāng)不斷的發(fā)揮城市的特色來形成立法的資源和材料。其他的各個(gè)城市應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是，根據(jù)自身的實(shí)際情況進(jìn)行分析和定位，創(chuàng)立一個(gè)特具個(gè)性化的城市法治。

（三）加強(qiáng)立法的規(guī)范

我國改革開放以來，尤其是最近幾十年，城市的發(fā)展非常迅速，發(fā)展規(guī)模和范圍也非常大，非常廣。因此，中國的發(fā)展受到了全世界的關(guān)注，城市化水平不斷提高，極大的影響著我國各方面實(shí)力的不斷提升。然而，在城市化進(jìn)程快速發(fā)展的同時(shí)，大量占用土地，毫無節(jié)制的的亂拆、亂建，使得一批并不符合城市規(guī)劃發(fā)展規(guī)律的“大廣場”、“大馬路”等不實(shí)用的建筑泛濫起來，使得我國城市化發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)一些影響極壞的現(xiàn)象。為此，我國早在1990 年就頒布實(shí)施了《城市規(guī)劃法》，但是總的來看，目前的城市規(guī)劃立法仍然比較滯后。為此，筆者認(rèn)為有必要進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃立法。

最近幾年來，許多城市已經(jīng)開始向社會(huì)公開征集立法項(xiàng)目的建議，在立法過程中公開向市民征求意見，就是值得推廣的做法。與此同時(shí)，對(duì)于重大復(fù)雜的問題，做到協(xié)調(diào)充分進(jìn)，因?yàn)檫@所有的一切都影響著我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，關(guān)系廣大人民群眾切身利益的?？偸牵诹⒎ǚ矫?，還需要國家和全體人民的共同努力，這樣才能建造出一個(gè)和諧穩(wěn)定的社會(huì)。（作者單位：沈陽師范大學(xué)法學(xué)院）