專訪全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員尹中卿:政府的一切收支都應(yīng)納入預(yù)算

劉永剛

2011年第四季度出現(xiàn)的一些現(xiàn)象至今讓人記憶猶新。臨近年底，一些地方和部門開始突擊花錢，數(shù)目還不小，3萬(wàn)億。原因也很簡(jiǎn)單，因?yàn)楫?dāng)年前三季度的財(cái)政收入已經(jīng)達(dá)到了全年收入的91.12%，而支出比例僅為69.32%。預(yù)算收入肯定超額完成，但預(yù)算支出還沒(méi)有跟上。怎么辦·年底突擊花錢就不可避免地發(fā)生了。

建議人代會(huì)提前召開

“我國(guó)預(yù)算審批制度程序約束缺乏剛性，法律對(duì)時(shí)限規(guī)定也不具體。預(yù)算審批之后執(zhí)行過(guò)程緩慢，以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為例，3月份批準(zhǔn)預(yù)算，而項(xiàng)目審批往往要到七八月份才能下來(lái)，再等到資金撥付下來(lái)就已經(jīng)到了第四季度，這就導(dǎo)致了財(cái)政支付撥付在季度之間和月份之間出現(xiàn)了不平衡的狀況。”全國(guó)人大代表、全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員尹中卿在接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時(shí)表示。

第四季度特別是年底突擊花錢的背后，是我國(guó)預(yù)算制度存在負(fù)激勵(lì)效應(yīng)，即如果預(yù)算安排的資金沒(méi)有全部花完，對(duì)于地方和部門官員來(lái)說(shuō)，這可不是什么好事。因?yàn)轭A(yù)算資金沒(méi)用完，除去影響到相關(guān)部門的工作評(píng)估外，還會(huì)直接影響到下一年度預(yù)算資金額度。說(shuō)白了，你要不花完，沒(méi)人說(shuō)你“節(jié)約有功”，反而是“辦事不力”。

此外，預(yù)算審批制度的滯后和僵化還會(huì)引發(fā)其他很多麻煩。在公眾的生活經(jīng)驗(yàn)常識(shí)里，它幾乎總是成為財(cái)政資金浪費(fèi)、濫發(fā)獎(jiǎng)金福利乃至尋租腐敗等的同義詞。一些急需資金的項(xiàng)目，反而因資金遲遲不到位而被拖延。

尹中卿坦言，我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政年度與自然年度相同，從1月1日至12月31日，而批準(zhǔn)中央預(yù)算的時(shí)間是在每年3月份的全國(guó)人代會(huì)上，這就導(dǎo)致每年幾乎四分之一時(shí)間沒(méi)有預(yù)算，或者說(shuō)預(yù)算沒(méi)有批準(zhǔn)就在執(zhí)行。

如何解決這樣的尷尬局面·尹中卿建議，“一種辦法是將我國(guó)財(cái)政年度改變?yōu)閺漠?dāng)年4月1日至下年3月31日，另一種辦法是把全國(guó)人代會(huì)時(shí)間提前到上年的12月份，或者加開一次秋季會(huì)議，專門審議批準(zhǔn)下一年度計(jì)劃和預(yù)算?！?/p>

應(yīng)讓老百姓知道錢花在哪兒

作為全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)預(yù)算審查小組的成員之一，尹中卿對(duì)于預(yù)算體制改革寄予很高的期望。他認(rèn)為，我國(guó)財(cái)政預(yù)算收入來(lái)源于公民納稅，稅收上來(lái)之后如何支出、如何使用，應(yīng)該由人民代表決定或批準(zhǔn)，應(yīng)該讓老百姓知曉，這是納稅人最基本的權(quán)利。

實(shí)際上，1994年全國(guó)人大通過(guò)的《預(yù)算法》，已經(jīng)對(duì)國(guó)家預(yù)算總原則、管理職權(quán)、預(yù)算收支范圍、預(yù)算編制、預(yù)算審查與批準(zhǔn)、預(yù)算調(diào)整、決算、監(jiān)督和法律責(zé)任等事項(xiàng)作出了規(guī)定。尹中卿承認(rèn)，限于當(dāng)時(shí)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡的條件限制，現(xiàn)在看來(lái)，《預(yù)算法》許多內(nèi)容還比較粗糙，操作性也不夠強(qiáng)。

《預(yù)算法》實(shí)施以來(lái)，我國(guó)預(yù)算管理和預(yù)算體制改革已經(jīng)取得了很大的成就。最近幾年，我們?cè)谪?cái)政預(yù)算領(lǐng)域進(jìn)行了部門預(yù)算、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中收付、轉(zhuǎn)移支付等項(xiàng)改革。

尹中卿坦言，與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要相比，與人民群眾的民主法制意識(shí)相比，我國(guó)預(yù)算體制改革的進(jìn)展還比較緩慢，預(yù)算制度還存在很多亟待改進(jìn)的地方。

尹中卿告訴記者，預(yù)算權(quán)是公民的重要權(quán)利，預(yù)算審查、批準(zhǔn)、執(zhí)行監(jiān)督、決算監(jiān)督是憲法和法律賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)的重要職權(quán)。預(yù)算體制改革既包括經(jīng)濟(jì)體制改革，又包括政治體制改革，是當(dāng)前我們深化經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的突破口。

據(jù)悉，《預(yù)算法》修訂于2004年啟動(dòng)。2006年，全國(guó)人大常委會(huì)立法計(jì)劃曾經(jīng)要求于當(dāng)年10月提請(qǐng)審議修訂草案，但因相關(guān)部門的不同意見而擱淺。十一屆全國(guó)人大成立后，由全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委牽頭，會(huì)同財(cái)政部等部門組成預(yù)算法修改小組，其間幾經(jīng)波折， 直到2011年11月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論并原則通過(guò)《預(yù)算法（修正案草案) 》，同年12月，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議進(jìn)行了初次審議。

預(yù)算科目含糊造成“三公”消費(fèi)居高不下

尹中卿認(rèn)為，修訂《預(yù)算法》主要是為了解決預(yù)算管理的統(tǒng)一完整性、預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)格規(guī)范性以及預(yù)算監(jiān)督的嚴(yán)肅有效性。深化預(yù)算體制改革的關(guān)鍵，就是要實(shí)行全口徑預(yù)算管理，將政府的全部收入和全部支出都納入預(yù)算，實(shí)行統(tǒng)一完整規(guī)范的管理，非常必要，也非常緊迫。

據(jù)介紹，我國(guó)所要進(jìn)行的“全口徑預(yù)算管理”改革，包括兩個(gè)層面的“驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)”，即財(cái)政部門在行政層面對(duì)所有政府收支的“全口徑”管理和各級(jí)人大在立法層面對(duì)同級(jí)政府所有收支的“全口徑”控制和監(jiān)督。

依據(jù)現(xiàn)有的機(jī)制，各級(jí)政府的預(yù)算權(quán)其實(shí)分散在政府各個(gè)部門，以及政府部門的所屬單位，尚未實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部的“財(cái)政統(tǒng)一”，一些重要的收支項(xiàng)目尚未納入嚴(yán)格的預(yù)算管理。近幾年中央和地方財(cái)政開始編制政府基金預(yù)算，中央財(cái)政開始編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，試編社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，地方財(cái)政剛剛著手試編國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，中央和地方財(cái)政還都沒(méi)有編制資產(chǎn)負(fù)債表，也沒(méi)有債務(wù)會(huì)計(jì)。

而預(yù)算口徑的不完整則會(huì)帶來(lái)種種弊端，例如人為縮小預(yù)算收入規(guī)模，不能真實(shí)反映企業(yè)和社會(huì)的稅負(fù)水平，且一些未納入預(yù)算的政府性收支也存在著很大的隨意性。

“政府的行政行為，首先體現(xiàn)在財(cái)政資金支出或者使用。推動(dòng)政府依法行政，可以從推動(dòng)政府依法理財(cái)入手。”尹中卿認(rèn)為，應(yīng)擴(kuò)大政府預(yù)算的范圍，將土地出讓收入、國(guó)有資源收入、國(guó)有資本收入、社會(huì)保險(xiǎn)金收入、債務(wù)收入等都納入預(yù)算，以加強(qiáng)對(duì)政府理財(cái)?shù)谋O(jiān)督。

尹中卿還建議增加政府預(yù)算的公開度和透明度。例如，在目前一些政府部門的資金中，只列出“農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)費(fèi)”、“科技經(jīng)費(fèi)”等大而籠統(tǒng)的科目。“這些科目太含糊。”尹中卿坦言，《預(yù)算法》修改的一個(gè)重要的任務(wù)，就是要科學(xué)設(shè)置預(yù)算科目，把政府運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)、建設(shè)經(jīng)費(fèi)、購(gòu)置辦公物品的經(jīng)費(fèi)一項(xiàng)一項(xiàng)列清楚，便于監(jiān)督。目前預(yù)算科目設(shè)計(jì)籠統(tǒng)，也是造成我國(guó)“三公”消費(fèi)居高不下，一些地方政府大搞“樓、堂、館、所”的主要原因。

在尹中卿看來(lái)，對(duì)《預(yù)算法》進(jìn)行修改，只是解決了政府依法理財(cái)?shù)姆苫A(chǔ)，做到有法可依，但是要從根本上促進(jìn)政府依法理財(cái)，還需要加強(qiáng)審計(jì)。“要促進(jìn)政府依法理財(cái)，就需要按照《預(yù)算法》規(guī)定進(jìn)行審計(jì)。各級(jí)人大也要重視審計(jì)結(jié)果，督促有關(guān)部門查處違法違規(guī)行為，促進(jìn)政府依法理財(cái)，進(jìn)而促進(jìn)政府依法行政?！币星湔f(shuō)。