集中支付方式下國(guó)有資產(chǎn)管理的風(fēng)險(xiǎn)防范措施構(gòu)建

鄭姍

隨著國(guó)有資產(chǎn)以實(shí)物形態(tài)進(jìn)入到基層行政部門(mén)后，在合理使用方面卻面臨著監(jiān)管缺位的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生不僅取決于所有權(quán)與使用權(quán)實(shí)際分離的制度安排，也取決于行政部門(mén)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)開(kāi)放性的特征使然。因此，在國(guó)有資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)防范上，應(yīng)建立圍繞集中支付方式的事前和事后控制機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，分別從建立動(dòng)態(tài)的資產(chǎn)使用監(jiān)管機(jī)制；建立動(dòng)態(tài)的資產(chǎn)使用考核機(jī)制；建立動(dòng)態(tài)的資產(chǎn)使用評(píng)價(jià)機(jī)制等三個(gè)方面入手。

財(cái)政集中支付有助于對(duì)基層行政單位的資金使用進(jìn)行監(jiān)管，并在嚴(yán)格的申請(qǐng)制度下能增強(qiáng)資金使用的效益性。但當(dāng)資金從原始形態(tài)的貨幣轉(zhuǎn)換為實(shí)物形態(tài)的國(guó)有資產(chǎn)時(shí)，這種監(jiān)管效果似乎將有所減弱。從國(guó)有資產(chǎn)購(gòu)置流程來(lái)看，在公開(kāi)招標(biāo)基礎(chǔ)上的采購(gòu)模式，其中的資金劃撥可建立在集中支付方式下。然而，隨著國(guó)有資產(chǎn)以實(shí)物形態(tài)進(jìn)入到基層行政部門(mén)后，在合理使用方面卻面臨著監(jiān)管缺位的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生不僅取決于所有權(quán)與使用權(quán)實(shí)際分離的制度安排，也取決于行政部門(mén)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)開(kāi)放性的特征使然。由此，如何在集中支付方式下建立有效的國(guó)有資產(chǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)防范措施，則成為本文所關(guān)注的主題。為了行文方便，以下將國(guó)有資產(chǎn)簡(jiǎn)稱為資產(chǎn)，且以固定資產(chǎn)作為其經(jīng)濟(jì)特征。

對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理所存在風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)

國(guó)有資產(chǎn)作為實(shí)物層面的資產(chǎn)類型，其所有權(quán)歸于國(guó)家。從而，行政部門(mén)只是獲得了該資產(chǎn)的使用權(quán)而已。從產(chǎn)權(quán)安排的角度來(lái)看，惟有建立在資產(chǎn)所有權(quán)的基礎(chǔ)上，才能衍生出對(duì)該資產(chǎn)的使用、處分、收益、贈(zèng)予等權(quán)利。而作為國(guó)家所有的資產(chǎn)所有權(quán)，則通過(guò)行政科層隸屬關(guān)系將資產(chǎn)使用權(quán)下放到各基層部門(mén)。

此時(shí)，就面臨著以下三個(gè)方面的管理風(fēng)險(xiǎn)：

委托代理風(fēng)險(xiǎn)。在科層組織結(jié)構(gòu)下，行政部門(mén)以權(quán)威式管理來(lái)協(xié)調(diào)下屬各基層部門(mén)的資源配置問(wèn)狀況。在實(shí)際操作中，則沿著權(quán)利鏈條形成了下級(jí)對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，且上級(jí)對(duì)下級(jí)監(jiān)管的委托代理關(guān)系。然而，這種委托代理管理卻存在著諸多弊端：（1）隨著權(quán)利鏈條往下延伸，將出現(xiàn)基層部門(mén)人員與資產(chǎn)間的利益關(guān)切度日益減弱。（2）同樣所者權(quán)利鏈條的下行延伸，使得上級(jí)對(duì)下級(jí)實(shí)施監(jiān)管的意愿減退。從這一點(diǎn)來(lái)看，目前基層行政單位對(duì)國(guó)有資產(chǎn)在配置和使用中所出現(xiàn)的問(wèn)題便不奇怪了。

信息不對(duì)稱風(fēng)險(xiǎn)。信息不對(duì)稱是信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的關(guān)鍵概念，其是指因信息強(qiáng)勢(shì)方相對(duì)于信息弱勢(shì)方擁有更多的私人信息優(yōu)勢(shì)，使得強(qiáng)勢(shì)方有動(dòng)力實(shí)施機(jī)會(huì)主義行為。將其具體到國(guó)有資產(chǎn)管理中可得，各基層行政部門(mén)擁有更多的資產(chǎn)配置和使用的私人信息，這就使得它們?cè)诿鎸?duì)上級(jí)部門(mén)的監(jiān)管時(shí)有可能實(shí)施機(jī)會(huì)主義行為。該行為包括將資產(chǎn)“私有化”，或者在國(guó)有資產(chǎn)管理中忽視對(duì)其的日常維護(hù)等。不難理解，當(dāng)信息不對(duì)稱現(xiàn)象普遍存在的情況下，上述“私有化”和缺乏維護(hù)的現(xiàn)象將長(zhǎng)期存在。

資產(chǎn)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)。上述兩個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成形式都是從縱向權(quán)利鏈條的基礎(chǔ)上來(lái)考察的，但作為各基層行政部門(mén)而言，因資產(chǎn)管理的內(nèi)控不到位也是出現(xiàn)資產(chǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)的誘因之一。行政部門(mén)往往以直線職能型結(jié)構(gòu)而存在，這就使得各職能部門(mén)之間形成了相對(duì)獨(dú)立的利益關(guān)系。這種關(guān)系又強(qiáng)化了各職能部門(mén)成員，在國(guó)有資產(chǎn)管理中實(shí)施隱蔽行為。具體來(lái)看，就是將非合理配置和使用資產(chǎn)的信息隱藏起來(lái)，從而增大行為單位內(nèi)控的監(jiān)管難度。

以上三個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成，就為集中支付的優(yōu)勢(shì)解讀提供了切入點(diǎn)。

認(rèn)識(shí)引導(dǎo)下對(duì)集中支付優(yōu)勢(shì)解讀

從集中支付的實(shí)施結(jié)構(gòu)來(lái)看，其在于對(duì)“財(cái)政撥款—銀行帳戶—行政單位資金需求”這三個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行整體管控。由于國(guó)有資產(chǎn)是以實(shí)物形態(tài)而存在，且其管理風(fēng)險(xiǎn)就具有事后性，因此，惟有加強(qiáng)財(cái)政撥款方的審批效力，以及增強(qiáng)行政單位財(cái)務(wù)管理效果的基礎(chǔ)上才能發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)防范的功能。

財(cái)政撥款方面。財(cái)政撥款方面的審核流程，應(yīng)成為國(guó)有資產(chǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)的事前防范措施來(lái)看待。具體而言，行政單位在采購(gòu)國(guó)有資產(chǎn)時(shí)須在使用功能定位上，以及資金預(yù)算等兩個(gè)方面向上級(jí)主管部門(mén)提交相應(yīng)的申請(qǐng)。因此，作為財(cái)政撥款方的主管部門(mén)就可以先后對(duì)以上兩個(gè)要件進(jìn)行審核。針對(duì)使用功能的審核，應(yīng)建立在普遍原則和特定原則的基礎(chǔ)上。前者意味著作為增強(qiáng)辦公效率需要的資產(chǎn)，在升級(jí)換代上應(yīng)給予普遍支持；后者則意味著，部分行政（事業(yè)）單位因工作的特殊性，應(yīng)在專項(xiàng)資產(chǎn)采購(gòu)上給予支持。而對(duì)其中度的把握，則依賴于一系列的行政制度安排。在預(yù)算資金的管控上，因行政單位須在公開(kāi)招標(biāo)的基礎(chǔ)上選擇供應(yīng)商，因此采購(gòu)經(jīng)費(fèi)是公開(kāi)和相對(duì)合理的。這也就降低了在資金審核上的事前風(fēng)險(xiǎn)防范難度。

財(cái)務(wù)管理方面。這里的財(cái)務(wù)管理方面，則是從行政單位內(nèi)控的角度來(lái)進(jìn)行的事后風(fēng)險(xiǎn)防范。由于委托代理和信息不對(duì)稱所形成的負(fù)面影響普遍存在，因此防范國(guó)有資產(chǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)根本上還得依靠單位自身的力量。作為事后風(fēng)險(xiǎn)管控，實(shí)則在于財(cái)務(wù)部門(mén)在掌握集中支付后的采購(gòu)資金后，針對(duì)資產(chǎn)采購(gòu)的實(shí)際發(fā)生狀況給予資金監(jiān)管。由于集中支付在實(shí)施過(guò)程中存在著行政成本，而其又可以被看作為交易成本。因此，在較高交易成本存在的情況下，單位財(cái)務(wù)部門(mén)會(huì)在機(jī)會(huì)成本考量的基礎(chǔ)上，有效履行資產(chǎn)實(shí)際采購(gòu)和使用監(jiān)管的職責(zé)。

通過(guò)對(duì)上述兩個(gè)方面的解讀，集中支付的優(yōu)勢(shì)就從外及內(nèi)的展現(xiàn)出來(lái)了。在下文的風(fēng)險(xiǎn)防范措施構(gòu)建中，本著突出重點(diǎn)的原則而主要考察行政（事業(yè)）單位內(nèi)部控制方面的對(duì)策。

解讀基礎(chǔ)上的風(fēng)險(xiǎn)防范措施構(gòu)建

根據(jù)以上所述并在解讀基礎(chǔ)上，風(fēng)險(xiǎn)防范措施的構(gòu)建可從以下三個(gè)方面來(lái)進(jìn)行。

建立動(dòng)態(tài)的資產(chǎn)使用監(jiān)管機(jī)制。上文已經(jīng)指出，受到委托、代理關(guān)系的影響，行政事業(yè)單位長(zhǎng)期缺乏對(duì)國(guó)有資產(chǎn)使用的剛性監(jiān)管。為此，應(yīng)在責(zé)、權(quán)、利三者平衡下，強(qiáng)化部門(mén)負(fù)責(zé)制的建設(shè)。即將專用型國(guó)有資產(chǎn)歸口到具體的職能或業(yè)務(wù)部門(mén)，由部門(mén)一把手全權(quán)負(fù)責(zé)對(duì)資產(chǎn)使用的監(jiān)管工作，并對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)。同時(shí)，引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，包括可以在制度允許的前提下增大該資產(chǎn)的服務(wù)范圍，并有權(quán)獲得市場(chǎng)資金回報(bào)。這樣一來(lái)，實(shí)則就對(duì)負(fù)責(zé)人實(shí)施了激勵(lì)，從而放大了國(guó)有資產(chǎn)所客觀釋放的社會(huì)公益功能。

建立動(dòng)態(tài)的資產(chǎn)使用考核機(jī)制。在只有激勵(lì)而缺少約束的情況下，仍難以構(gòu)筑資產(chǎn)使用者的自覺(jué)行動(dòng)。為此，還應(yīng)建立考核機(jī)制?？己四繕?biāo)指向部門(mén)負(fù)責(zé)人在一定時(shí)限內(nèi)，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)調(diào)試、使用、維護(hù)，以及社會(huì)效益實(shí)現(xiàn)情況。一般而言，行政事業(yè)單位都有國(guó)資管理部門(mén)，首先由該部門(mén)牽頭設(shè)計(jì)出動(dòng)態(tài)可調(diào)整的考核指標(biāo)；并在公開(kāi)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，著重考察資產(chǎn)的使用效率，以及社會(huì)滿意度。關(guān)于這一點(diǎn)，在事業(yè)單位應(yīng)突出體現(xiàn)出來(lái)。

建立動(dòng)態(tài)的資產(chǎn)使用評(píng)價(jià)機(jī)制。伴隨著考核機(jī)制的建立，最為重要的便是考核制度的實(shí)施。受到社會(huì)效益具有外部性特征的影響，使得其在量化上存在著技術(shù)難題。由此，考核機(jī)制的實(shí)施應(yīng)從真實(shí)使用狀況上獲得信息。如，國(guó)有資產(chǎn)盤(pán)存量、使用頻率、維護(hù)狀況等。因?yàn)橹T多要件缺乏跟蹤監(jiān)管的措施，所以可以增加部門(mén)自我評(píng)價(jià)這個(gè)環(huán)節(jié)，并作為年終績(jī)效獎(jiǎng)金發(fā)放的依據(jù)之一。

綜上所述，以上便構(gòu)成了筆者對(duì)文章主題的討論。不難看出，目前主要存在著管理監(jiān)管缺位的現(xiàn)實(shí)。由此，還應(yīng)在管理組織和制度上下工夫。在配合上述應(yīng)對(duì)措施，還須借助ERP系統(tǒng)來(lái)提升國(guó)有資產(chǎn)管理效率和成本。最后，還應(yīng)考慮對(duì)相關(guān)一線資產(chǎn)管理人員進(jìn)行崗位培訓(xùn)，在培訓(xùn)中著重他們的崗位意識(shí)和溝通能力的訓(xùn)練。另外，職能部門(mén)內(nèi)部人員也應(yīng)得到相應(yīng)的培訓(xùn)，從而能有效管理國(guó)有資產(chǎn)的使用。

案例

案例材料。2006年，黃石市實(shí)施行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理改革，其核心是改變?cè)械馁Y產(chǎn)管理方式，堅(jiān)持所有權(quán)與使用權(quán)分離的原則，實(shí)行“國(guó)家所有，政府管理，各單位使用”的管理體制。在全面開(kāi)展清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，對(duì)各單位使用的房屋、土地等不動(dòng)產(chǎn)，統(tǒng)一登記造冊(cè)并逐一過(guò)戶到市財(cái)政，由市財(cái)政局代表市政府集中管理，對(duì)單位的辦公設(shè)備、交通工具等不動(dòng)產(chǎn)，由市財(cái)政局結(jié)合部門(mén)預(yù)算實(shí)行監(jiān)管。黃石市還規(guī)范了資產(chǎn)的處置行為，出臺(tái)了資產(chǎn)處置管理實(shí)施細(xì)則。細(xì)則規(guī)定，單位價(jià)值（原值）在3萬(wàn)元以上50萬(wàn)元以下或批量?jī)r(jià)值在10萬(wàn)元以上的，必須報(bào)財(cái)政部門(mén)審批；單位價(jià)值在50萬(wàn)元以上的資產(chǎn)處置，由財(cái)政部門(mén)審核提出意見(jiàn)后，報(bào)政府審批。為隨時(shí)監(jiān)控國(guó)有資產(chǎn)的變動(dòng)情況，該市還安裝了網(wǎng)絡(luò)版資產(chǎn)管理軟件，將全市清產(chǎn)核資的各行政事業(yè)單位資產(chǎn)情況全部錄入資產(chǎn)管理軟件，建立單位資產(chǎn)管理檔案，全市各行政事業(yè)單位資產(chǎn)占用使用情況實(shí)現(xiàn)了動(dòng)態(tài)監(jiān)管。對(duì)行政事業(yè)單位資產(chǎn)實(shí)行集中管理后，各單位的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益和處置收益全部進(jìn)入市財(cái)政非稅收入專戶，嚴(yán)格實(shí)行收支兩條線管理。

案例分析。以上案例充分支撐了本文的觀點(diǎn)，即建立行政單位的外部和內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制。在實(shí)際操作中，可以借助信息化平臺(tái)的管理功能來(lái)支撐財(cái)政部門(mén)的工作，而在內(nèi)部監(jiān)管中應(yīng)充分發(fā)揮財(cái)務(wù)管理中的審計(jì)功能。通過(guò)審計(jì)功能的實(shí)施和單位國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)的功能協(xié)同下，最終完成對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理的風(fēng)險(xiǎn)防范。當(dāng)然，各地在這方面還需要根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)，在制度創(chuàng)新上下工夫。不難看出，行政單位和事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)防范工作是項(xiàng)系統(tǒng)工作，其仍依賴于全員參與的管控機(jī)制。

本文認(rèn)為，在國(guó)有資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)防范上，應(yīng)建立圍繞集中支付方式的事前和事后控制機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，分別從建立動(dòng)態(tài)的資產(chǎn)使用監(jiān)管機(jī)制；建立動(dòng)態(tài)的資產(chǎn)使用考核機(jī)制；建立動(dòng)態(tài)的資產(chǎn)使用評(píng)價(jià)機(jī)制等三個(gè)方面入手。

（作者單位：長(zhǎng)沙市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督信息

管理所）

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