我國地方政府性債務(wù)問題分析

張晶 劉莉 張娟 晉穎 梁斯

2011年5月16日，根據(jù)當(dāng)時(shí)美國政府公布的數(shù)字，美國的國債規(guī)模已經(jīng)觸及到了國會(huì)所允許的14.29萬億美元上限。面對(duì)這種情況，美國財(cái)長(zhǎng)蓋特納表示，到8月2日之前，美國政府必須提高債務(wù)上限或削減開支，否則政府就會(huì)開始出現(xiàn)債務(wù)違約。這樣的情況一旦出現(xiàn)，國際金融市場(chǎng)必將陷入混亂不堪的局面，而世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也會(huì)受到重創(chuàng)。此時(shí)，希臘債務(wù)危機(jī)的影響仍持續(xù)蔓延，而作為世界頭號(hào)經(jīng)濟(jì)大國的美國也出現(xiàn)問題，由此引發(fā)了國際社會(huì)對(duì)于債務(wù)問題的高度關(guān)注。盡管在8月2日，美國政府提高了債務(wù)上限，但是美國國債還是遭到了降級(jí)，由原來的AAA+變?yōu)榱薃A+，由此引發(fā)了國際金融市場(chǎng)的大震動(dòng)。在這之后，歐債危機(jī)更是愈演愈烈，許多西歐國家都陷入了前所未有的困境。一時(shí)間，世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展似乎迷失了原有的方向，各個(gè)國家發(fā)展的前景變得更加迷茫。我國在世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的情況下依然增速不減，保持著良好的發(fā)展勢(shì)頭。但債務(wù)問題并不是發(fā)達(dá)國家所獨(dú)有，從我國內(nèi)部深層次的角度看，我國所面臨的債務(wù)問題似乎更加嚴(yán)重。

一、我國地方政府性債務(wù)現(xiàn)狀

根據(jù)中華人民共和國審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告（2011年第35號(hào)），截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額107174.91億元。其中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)67109.51億元，占62.62%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)16695.66億元，占15.58%。

地方政府性債務(wù)余額中，有51.15%共計(jì)54816.11億元是2008年及以前年度舉借和用于續(xù)建2008年以前開工項(xiàng)目的。其中，2008年及以前年度舉借31989.04億元，占29.85%；用于續(xù)建以前年度開工項(xiàng)目和償還以前年度債務(wù)本息22827.07億元，占21.30%。

在同一時(shí)間，國際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)穆迪表示，國家審計(jì)署關(guān)于銀行對(duì)地方政府貸款規(guī)模的數(shù)據(jù)可能少報(bào)了3.5萬億元，并且實(shí)際的不良貸款的規(guī)?？赡苓h(yuǎn)大于預(yù)期。而央行則表示，地方平臺(tái)貸款融資的規(guī)模約為14.4萬億。此外，銀監(jiān)會(huì)公布的數(shù)字則為9.1萬億。四個(gè)部門公布的數(shù)字有著較大出入，不考慮這些數(shù)字的真實(shí)與否，四個(gè)部門的報(bào)告也傳遞出十分明確的信息，我國地方債務(wù)的規(guī)模已過于龐大。有些專家解釋稱，可能是因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)口徑不同，以致出現(xiàn)誤差，這是一個(gè)很重要的因素。但是，從數(shù)字上來看，最直接的體現(xiàn)是，危機(jī)已經(jīng)出現(xiàn)，并且有可能進(jìn)一步蔓延。

北京市在進(jìn)入2011年之后開始大規(guī)模的還本付息，每月需要償還的本息總額在一百億元以上。其在2011年5月份公布的數(shù)據(jù)顯示，從1月份到5月份的土地出讓總收入約為250億元左右，已不能滿足還款需要。此外，由于國內(nèi)面臨著較大的通脹壓力，央行在2011年連續(xù)幾次上調(diào)利率，這直接加大了地方政府的還款成本，使其違約的風(fēng)險(xiǎn)變得更大。

我國目前面臨的地方政府性債務(wù)問題已經(jīng)十分嚴(yán)峻，必須采取措施加以控制和解決，否則，一旦危機(jī)爆發(fā)，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)遭受到嚴(yán)重的傷害，社會(huì)也會(huì)因此動(dòng)蕩不安，和諧穩(wěn)定更是難以保證。因此，我們必須深挖地方政府性債務(wù)形成的原因，進(jìn)一步采取措施，以保證我國經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展。

二、我國巨額地方政府性債務(wù)的形成原因

我國地方政府性債務(wù)問題由來已久。通過詳細(xì)論證分析，將其產(chǎn)生原因歸結(jié)為以下幾個(gè)方面：

（一）我國沒有合理的預(yù)算制度

所謂預(yù)算制度，即預(yù)算管理體制，是處理中央財(cái)政和地方財(cái)政以及地方財(cái)政各級(jí)之間的財(cái)政關(guān)系的基本制度。預(yù)算管理體制的核心，是各級(jí)預(yù)算主體的獨(dú)立自主程度以及集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系問題。預(yù)算體制是國家預(yù)算編制、執(zhí)行、決算以及實(shí)施預(yù)算監(jiān)督的制度依據(jù)和法律依據(jù)，是財(cái)政管理體制的主導(dǎo)環(huán)節(jié)。一些西方國家，如美國，有著完善的預(yù)算制度，各個(gè)州乃至中央的每一筆開支都要列入預(yù)算，對(duì)于資金的數(shù)量、用途等等方面都有嚴(yán)格的規(guī)定，所以，地方資金的規(guī)模以及用途就有了明確的限制和要求；投放之后還要詳細(xì)的登記在冊(cè)，這樣就確保日后一旦出現(xiàn)問題，就有詳細(xì)的賬目可以查證。但在我國，并沒有如此完善的制度，舉債之后的用途、數(shù)量沒有明確的規(guī)定，地方政府在拿到款項(xiàng)之后，大都拼命進(jìn)行建設(shè)。由于沒有成熟的預(yù)算制度的存在，這就使得相關(guān)部門在統(tǒng)計(jì)債務(wù)款項(xiàng)的時(shí)候出現(xiàn)了偏差，而且也不會(huì)清楚記錄下資金的具體用途。根據(jù)審計(jì)署公布的報(bào)告顯示，大約80%的資金都投到了無收益的公益性項(xiàng)目以及在未來很長(zhǎng)時(shí)間才會(huì)有收益的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上，許多花銷更是毫無目的性可言。在進(jìn)行建設(shè)之前，也沒有列出相應(yīng)的建設(shè)項(xiàng)目，或者是對(duì)項(xiàng)目的收益性、風(fēng)險(xiǎn)性等方面進(jìn)行詳細(xì)的評(píng)估，而是盲目亂拆亂建。此外，各級(jí)政府貪污腐敗，肆意揮霍現(xiàn)象比較嚴(yán)重。在沒有完善財(cái)政預(yù)算制度約束的情況下，這樣的情況會(huì)愈演愈烈，這也是地方性政府債務(wù)問題進(jìn)一步擴(kuò)大化的根本原因所在。

（二）各級(jí)政府融資平臺(tái)數(shù)量過多，缺乏管理

我國的《預(yù)算法》規(guī)定：地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。此外《擔(dān)保法》也明確規(guī)定，嚴(yán)禁地方政府從事商業(yè)擔(dān)?；顒?dòng)。那么，如此龐大的債務(wù)資金又源自何方？

據(jù)資料記載，從上世紀(jì)80年代開始，各個(gè)地方政府就成立了所謂的“地方融資平臺(tái)公司”，通過政府不直接參與的方式進(jìn)行融資。發(fā)展到現(xiàn)在，我國地方融資平臺(tái)公司的數(shù)量伴隨著經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勢(shì)發(fā)展更是逐年攀升，其數(shù)量之多令人難以想象。通過這些融資平臺(tái)公司，地方政府可以獲得大筆的款項(xiàng)，然后將這些款項(xiàng)根據(jù)自身需要投入建設(shè)當(dāng)中，而地方政府也因此承擔(dān)了許多巨額債務(wù)的清償責(zé)任。雖然地方融資平臺(tái)公司已運(yùn)行并發(fā)展了幾十年，但這些公司的盈利能力及管理模式仍顯稚嫩。由于缺乏有效的投資環(huán)境和營(yíng)運(yùn)模式，大量的資金都投放到了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上。而這些項(xiàng)目回收期漫長(zhǎng)，等到其發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益的時(shí)候，地方政府債務(wù)早已到期。此外，投入巨量資金的許多公益性項(xiàng)目更是沒有收益的，此類債務(wù)該怎樣償還？一旦政府換屆，這樣的債務(wù)負(fù)擔(dān)將留給下屆政府以及當(dāng)?shù)氐木用?，這對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展十分不利。

（三）地方債務(wù)資金獲得和使用不規(guī)范

地方政府在獲得資金之后，由于事先未能充分有效地對(duì)資金使用做出規(guī)劃，且國內(nèi)也沒有較好的投資渠道，使得大部分資金未能得到有效利用，造成極大的浪費(fèi)。當(dāng)前我國利率水平處在相對(duì)高位，由此也會(huì)產(chǎn)生較大的利息成本。此外，在地方融資平臺(tái)取得資金之后，許多單位通過各種手段得到款項(xiàng)，而后將這些資金投入到其自身需要的項(xiàng)目上，這其中的許多項(xiàng)目都違反了國家相應(yīng)的政策法規(guī)，地方政府也未能采取措施對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督約束，這樣就難以保證在未來會(huì)有充足的現(xiàn)金流收入。一旦這些投入的資金不能夠得到有效的償還，充當(dāng)擔(dān)保角色的地方政府就直接擔(dān)負(fù)起償還的責(zé)任，這就直接將地方債務(wù)的危機(jī)擴(kuò)大化。

（四）監(jiān)管機(jī)制欠缺

隨著地方融資平臺(tái)的出現(xiàn)，政府融資手段更趨多元化，但針對(duì)融資平臺(tái)卻缺乏有效的監(jiān)管。國家沒有明確其具體的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，也無從談起融資平臺(tái)公司運(yùn)作的透明度。此外，由于缺乏專業(yè)的監(jiān)管和評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)相應(yīng)的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行過程監(jiān)督和事前評(píng)估，使得項(xiàng)目的盈利性以及運(yùn)行過程的安全性沒有充分的保證，這對(duì)于資金使用的安全性是很大的考驗(yàn)，也對(duì)地方政府性債務(wù)問題進(jìn)一步擴(kuò)大化起到了推動(dòng)作用。

三、應(yīng)對(duì)地方政府性債務(wù)問題的具體措施

在目前看來，我國地方政府性債務(wù)問題已經(jīng)十分突出，必須加以控制和解決，以保證我國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展。

（一）完善預(yù)算制度

關(guān)于預(yù)算制度的完善與選擇，一直存在爭(zhēng)論與探討，對(duì)于“預(yù)算”這個(gè)概念的模糊，使我們?cè)谶@方面的經(jīng)驗(yàn)也有所欠缺，因此，我們可以參照世界其他發(fā)達(dá)國家，例如美國，來建立完善我們的預(yù)算制度。在美國，上到中央政府，下到各個(gè)州政府，每一筆款項(xiàng)都要經(jīng)過嚴(yán)格的審查，針對(duì)其用途、目的以及相應(yīng)的收益都要做出充分的評(píng)估和考量，并且要向納稅人公開。我們要積極學(xué)習(xí)和借鑒美國在這方面的經(jīng)驗(yàn)，以國國情為背景，進(jìn)一步建立和完善我國的預(yù)算制度。首先，政府的舉債規(guī)模要有所限制，地方政府在資金運(yùn)用的問題上要更加透明公開；其次，每一筆款項(xiàng)都要經(jīng)過相應(yīng)的審核和批準(zhǔn)，讓民眾都能清楚地知道地方政府使用資金的規(guī)模以及資金的使用去向；最后，對(duì)項(xiàng)目的可行性以及未來的收益性要進(jìn)行詳細(xì)的評(píng)估，確保未來能有相應(yīng)的現(xiàn)金流收益。

（二）加大對(duì)地方融資平臺(tái)的管制

融資平臺(tái)在我國并不是一個(gè)新興事物，但是在其存在的這些年來，并沒有明確的法律法規(guī)及監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)控，因此，我們需要加大對(duì)地方融資平臺(tái)的管制。首先，出臺(tái)法律法規(guī)確定針對(duì)融資平臺(tái)公司的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，明確其監(jiān)管職責(zé)；其次，監(jiān)管措施必須嚴(yán)格有力，杜絕其盲目借款，對(duì)于地方政府試圖通過擔(dān)保獲得款項(xiàng)的行為要嚴(yán)格控制；最后，不能將政治問題商業(yè)化，政府在地方建設(shè)中發(fā)揮的作用應(yīng)更加明確，在舉債規(guī)模上要適度，不能變相利用融資平臺(tái)籌措的資金建設(shè)過多無收益的項(xiàng)目?？傊?，我國對(duì)于這些地方融資平臺(tái)公司的運(yùn)行過程一定要通過立法來加以限制和監(jiān)督，改變過去“軟約束”的方式。

（三）地方政府對(duì)于投資項(xiàng)目需進(jìn)行嚴(yán)格評(píng)估

地方政府應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行詳盡透徹的了解，以明確投資的方向和資金的使用目的。首先，地方政府應(yīng)當(dāng)以國家產(chǎn)業(yè)政策為指導(dǎo)，集中資金投入到當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和調(diào)整方面，發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；其次，對(duì)于可選擇的項(xiàng)目要進(jìn)行科學(xué)的審核和評(píng)估，對(duì)項(xiàng)目收益的可持續(xù)性進(jìn)行專業(yè)論證，保證有足夠的收益；再次，對(duì)于現(xiàn)存的盲目建設(shè)現(xiàn)象要加以杜絕和制止，將資金投入到有保證且能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的項(xiàng)目上；最后，在建設(shè)過程中，要堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展的基本原則，要保護(hù)環(huán)境，杜絕污染，做到人與自然和諧相處。

（四）建立健全監(jiān)督和管理機(jī)制

對(duì)于地方政府從舉債到建設(shè)的整個(gè)過程，我國應(yīng)該建立一套完整的監(jiān)管機(jī)制加以約束。在目前看來，我國地方債務(wù)規(guī)模巨大，因此對(duì)于地方政府的舉債規(guī)模要嚴(yán)加控制。對(duì)于資金的運(yùn)用，要完整地公開操作流程，使社會(huì)大眾能夠有效地監(jiān)督并約束其行為，提高運(yùn)作的透明度。只有這樣，在得到有效的控制和監(jiān)督之后，資金的使用及投資的去向才能得到強(qiáng)有力的保證，資金使用過程中暴露出的盲目性也能得到有效遏制。

（作者單位：河北金融學(xué)院）