政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式特征與演化趨勢

摘要：2009年以來，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模、范圍等急劇擴大，對促進農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)效率，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式等有積極的作用。但由此也引致了許多社會問題，特別是一些地方政府積極強力介入農(nóng)地流運作尋租，扭曲了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟、政治、社會目標標，損害了農(nóng)民的土地權(quán)益，必須引起足夠的重視。本文根據(jù)土地流轉(zhuǎn)利益主體及作用程度不同，將農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式歸納為政府、集體、農(nóng)戶三種主導(dǎo)類型，選擇分析其中政府主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)模式在土地配置格局中的特征、興起原因、設(shè)計與運作中的利弊及未來演化趨勢，以期有助于規(guī)范我國當前土地流轉(zhuǎn)設(shè)計與操作，促進土地的健康、和諧流轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；政府主導(dǎo)型；演化動力；演化趨勢

中圖分類號：F301.1文獻標識碼：A

一、引言

自20世紀90年代以來，中國政府在城市部門主導(dǎo)土地配置備受社會關(guān)注。2009年成都地區(qū)發(fā)生的“唐福珍事件”折射了中國土地流轉(zhuǎn)之痛。因此，土地流轉(zhuǎn)權(quán)由誰做主、能否實現(xiàn)土地和諧流轉(zhuǎn)、不同土地流轉(zhuǎn)模式能否實現(xiàn)健康博弈——政府在土地配置中究竟該如何作為，不僅涉及到優(yōu)化土地資源配置，促進農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、糧食增產(chǎn)，而且涉及到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與社會和諧。

從利益相關(guān)者（政府、集體、農(nóng)戶）的視角，目前我國各區(qū)域土地流轉(zhuǎn)模式可歸納為：政府主導(dǎo)型、集體主導(dǎo)型與農(nóng)戶主導(dǎo)型等“三種”利益主體模式［1］。本文以其中政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式為研究對象，探討政府主導(dǎo)型在土地配置格局中的特征，結(jié)合其設(shè)計與運作中的利弊，分析政府主導(dǎo)型得以強化的成因及其演化趨勢。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式呈現(xiàn)的新特征

2009年的中央一號文件是中國土地資源配置演化的拐點，其主要是強化了政府主導(dǎo)型在土地流轉(zhuǎn)格局中的地位，并誘發(fā)諸多土地流轉(zhuǎn)的新特征。

（一）流轉(zhuǎn)土地主體行政層級日趨高層化

從全國范圍看，農(nóng)地國有化完全被地方政府主導(dǎo)。如信陽模式、安陽模式、成都模式、天津模式都屬于政府主導(dǎo)型。從土地流轉(zhuǎn)收益在各級地方政府分割看，分別以縣（區(qū)）、市、直轄市為主體。在2009年以前，土地流轉(zhuǎn)以市縣為主，省級政府很少直接介入土地流轉(zhuǎn)。2009年后，省級政府（如天津市）也直接介入土地流轉(zhuǎn)。信陽市流轉(zhuǎn)農(nóng)地的價值大小與政府參與的級別掛鉤，土地流轉(zhuǎn)價值越高，政府介入的行政級別就越高，其中信陽市洋山新區(qū)采用市政府主導(dǎo)型，縣城周邊采用縣政府主導(dǎo)型，小集鎮(zhèn)周邊采用鄉(xiāng)政府主導(dǎo)型，中心村周邊采用行政村主導(dǎo)型；農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)以農(nóng)戶主導(dǎo)的格局完全被打破，以固始縣為例，2009年前農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)權(quán)完全掌控在農(nóng)戶手中，土地是否流轉(zhuǎn)、怎樣流轉(zhuǎn)、對誰流轉(zhuǎn)，完全有農(nóng)戶掌控，2009年后農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)日益從農(nóng)戶手中轉(zhuǎn)移到村委、鄉(xiāng)、縣及附屬部門手中。

（二）流轉(zhuǎn)邊界由涇渭分明轉(zhuǎn)向交叉混合

2009年前，政府主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)僅涉足集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地（簡稱“農(nóng)轉(zhuǎn)非”），幾乎不涉足農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)。2009年后，各地方政府對農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)涉足從無到有、從小到大。從流轉(zhuǎn)標的邊界看，在2009年前，三種模式有清晰、明確、不成文的流轉(zhuǎn)標的與邊界。從流轉(zhuǎn)標的看，農(nóng)戶主導(dǎo)型主要流轉(zhuǎn)耕地、宅基地、林地等農(nóng)戶直接支配的資源；集體主導(dǎo)型（含村委、村組）流轉(zhuǎn)標的是以機動耕地、河灘、林地、荒山、礦山、湖塘為主的集體直接控制的自然資源；政府征地主要是以公益性基礎(chǔ)設(shè)施用地（公路、鐵路、港口）、生態(tài)建設(shè)（如防護林）與部分小集鎮(zhèn)建設(shè)用地為主。以信陽市為例，在耕地流轉(zhuǎn)份額中，農(nóng)戶主導(dǎo)型占95.1%、集體占4.6%、政府占0.3%①。集體流轉(zhuǎn)非耕地自然資源所占比重較大，占集體流轉(zhuǎn)比重的61.7%。2009年后，三種模式流轉(zhuǎn)標的交叉、邊界模糊。在鄉(xiāng)村，雖然不同標的可以采用相同流轉(zhuǎn)方式，但是針對農(nóng)業(yè)用地的流轉(zhuǎn)，87.1%采用農(nóng)戶主導(dǎo)流轉(zhuǎn)模式，僅有10.9%的采用集體流轉(zhuǎn)、2%的采用政府流轉(zhuǎn)。同時，集體主導(dǎo)、農(nóng)戶主導(dǎo)（以家族為主）的小產(chǎn)權(quán)房也在小城鎮(zhèn)郊區(qū)存在，由于無法獲得相關(guān)數(shù)據(jù)，其發(fā)展趨勢難以判斷。由此，為了爭奪與瓜分土地“非農(nóng)化”收益，使土地流轉(zhuǎn)集體主導(dǎo)型、農(nóng)戶主導(dǎo)型由鄉(xiāng)村向小城鎮(zhèn)、小集市擴張；在官員政績沖動下，土地流轉(zhuǎn)政府主導(dǎo)型由城市部門向鄉(xiāng)村部門蔓延。

總第428期于傳崗：政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式特征與演化趨勢····商業(yè)研究2012/12（三）土地流轉(zhuǎn)規(guī)模呈明顯大躍進態(tài)勢

無論是在城市部門還是在鄉(xiāng)村，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模、速度都發(fā)生巨大變化。2009年前，鄉(xiāng)村部門土地流轉(zhuǎn)規(guī)模小、速度慢，采用螞蟻搬家式；其后，政府介入土地流轉(zhuǎn)，卻誘致流轉(zhuǎn)規(guī)模和涉及范圍擴大、速度加快。2009年后，集體土地整體流轉(zhuǎn)、自然村落整村搬遷成為新趨勢。據(jù)信陽市農(nóng)業(yè)局報道，2009年底，信陽市共流轉(zhuǎn)土地109萬畝，占耕地總面積的13.5%。2010年，信陽共創(chuàng)辦土地信用合作社240家，建立土地流轉(zhuǎn)中心197個；流轉(zhuǎn)土地總面積達到745萬畝，是改革試驗前的7倍。其中，流轉(zhuǎn)耕地343萬畝，占總面積的40%；林地336萬畝，占總面積的43%；另有水面51萬畝，其他15萬畝。在3年內(nèi)，因政府參入，農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積增長3倍。黃延信的調(diào)查也存在類似情況［2］。政府主導(dǎo)的流轉(zhuǎn)規(guī)模、速度、影響及所產(chǎn)生的震撼力前所未有。

（四）規(guī)模經(jīng)營是政府主導(dǎo)型唯一目標

在農(nóng)地流轉(zhuǎn)大躍進背后，推手是政府主導(dǎo)流轉(zhuǎn)土地實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的大躍進。據(jù)黃延信的調(diào)查［2］，課題組推測，產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)企業(yè)合作社已經(jīng)超過日本農(nóng)業(yè)平均規(guī)模經(jīng)營水平，達到或接近美國農(nóng)業(yè)企業(yè)規(guī)模經(jīng)營程度。除農(nóng)戶主導(dǎo)型采用適度規(guī)模經(jīng)營外，政府主導(dǎo)流轉(zhuǎn)的土地，其經(jīng)營方式采用龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)+合作社、股份合作制等多種經(jīng)營方式。與土地流轉(zhuǎn)的大躍進一樣，土地經(jīng)營規(guī)模的大躍進顯然違背了科學的規(guī)模經(jīng)營理念，也超越了城鄉(xiāng)社會生產(chǎn)力發(fā)展要求。無論哪種形式的農(nóng)地超大規(guī)模經(jīng)營，其背后總能找到地方政府影子，都是政府主導(dǎo)型引致的結(jié)果。如“反租倒包”模式，即農(nóng)村基層政府將農(nóng)戶承包地整體反租過來，再轉(zhuǎn)包給各種農(nóng)業(yè)企業(yè)或合作社。其特點是土地承包關(guān)系不變，轉(zhuǎn)包方不履行對原流轉(zhuǎn)戶的承包權(quán)的義務(wù)，把流轉(zhuǎn)權(quán)與流轉(zhuǎn)租金的支配權(quán)授權(quán)給準政府組織村委，流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶從經(jīng)營者變?yōu)槎ň诱撸ㄅ杂^者），農(nóng)民從有產(chǎn)者變?yōu)闊o產(chǎn)者。

（五）土地流轉(zhuǎn)契約長期化趨勢明顯

一般農(nóng)戶、集體主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)期限在5年以下，但是政府主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)期限相對較長，多數(shù)為5年以上。事實上，在信陽市的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2年左右的流轉(zhuǎn)期為農(nóng)戶主導(dǎo)型、3-5年多數(shù)為集體主導(dǎo)型、5年以上為政府主導(dǎo)型?？紤]到農(nóng)戶主導(dǎo)型可自然順延流轉(zhuǎn)期的事實，其流轉(zhuǎn)期未必比其他模式短，只是流轉(zhuǎn)契約簽署存在差異。如農(nóng)戶主導(dǎo)型多采用無非正式契約（口頭契約）。在信陽的零星調(diào)查還顯示，農(nóng)戶主導(dǎo)型99%屬于非正式契約，其流轉(zhuǎn)期順延可達15年以上。集體主導(dǎo)型也存在類似情況，只是流轉(zhuǎn)合同以文字形式存在，且不規(guī)范。相反，政府主導(dǎo)型在農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)以正式契約為主，其中61.3%為5年，35.9%為5-10年，10年以上較少。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的政府主導(dǎo)型一般多數(shù)是發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)、多年生高效經(jīng)濟作物為主，流轉(zhuǎn)用途“非糧化、非農(nóng)化”明顯，最長簽約到2028年，其他用途流轉(zhuǎn)期較短［2］。與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)相比較，信陽模式與其存在流轉(zhuǎn)經(jīng)營目的上的差異，其流轉(zhuǎn)契約能否自發(fā)順延，目前還無實例。

（六）流轉(zhuǎn)費用支付因地因模式而異

從地區(qū)差異看，流轉(zhuǎn)面積、區(qū)位、用途等因素引致各地土地流轉(zhuǎn)價格差別較大。同一地塊因不同流轉(zhuǎn)模式而存在租金差異，地區(qū)間租金差異更明顯。浙江省德清縣和嘉善縣土地流轉(zhuǎn)租金一般每畝每年600多元，最高可達1000元，只能種糧的低洼地一般為400元。黑龍江省克山縣流轉(zhuǎn)價格大體在150-280元之間，多數(shù)為200元左右；綏化市流轉(zhuǎn)價格平均為268元［2］。河南信陽租金按極差地租定價，優(yōu)等地500元/畝，劣等地200元/畝，但是也存在零流轉(zhuǎn)租金的現(xiàn)象。此外，雖然土地流轉(zhuǎn)租金通過平等協(xié)商來決定，但不同模式租金差異明顯。流行的土地流轉(zhuǎn)定價機制可分為，社會關(guān)系（人情）型、市場理性型、“關(guān)系”市場型、行政市場型（簡稱混合型）。在河南省羅山縣，相同品質(zhì)的地塊，農(nóng)戶主導(dǎo)型300元/畝，集體主導(dǎo)型400元/畝，政府主導(dǎo)型500元/畝。其中，農(nóng)戶主導(dǎo)型主要以關(guān)系定價為主，以市場定價為附；集體主導(dǎo)型以關(guān)系市場混合型為主；政府主導(dǎo)型幾乎完全按行政市場型定價。政府主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)金最高，源于熟人社會與非熟人社會博弈。

（七）政府主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)費用支付多樣化

流轉(zhuǎn)費用多以現(xiàn)金計價，結(jié)算方式為一次交齊和分次交齊兩種。在浙江德清縣和嘉善縣，轉(zhuǎn)入方要在年底時將下年租金一次付清；綏化市的流轉(zhuǎn)費用支付是先交80%以上，其余可分期付款。有些省份還存在實物計價貨幣結(jié)算、實物計價實物結(jié)算等方式。四川省成都市都江堰現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技示范園區(qū)流轉(zhuǎn)的土地每畝年租金是500公斤大米，以當時市場價折算成貨幣。安徽省繁昌縣流轉(zhuǎn)價格一般用稻谷計算，大約每年每畝200－225斤稻谷，轉(zhuǎn)出戶按折算比例從轉(zhuǎn)入方領(lǐng)取大米［2］。河南信陽市農(nóng)戶主導(dǎo)型租金載體多樣，但是熟人社會與親朋關(guān)系引致零租金背后是勞役租金；政府主導(dǎo)型租金結(jié)算以貨幣或?qū)嵨锏刈鉃橹?，并有明確時間約束。

三、政府主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)崛起的主要誘因

政府介入農(nóng)地流轉(zhuǎn)打破小農(nóng)主導(dǎo)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)的漸進式路徑，激活了才睡的集體主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)模式，讓行政力量從城市蔓延到鄉(xiāng)村。但什么力量或因素讓政府主導(dǎo)型在流轉(zhuǎn)面積、規(guī)模、速度上“大躍進”，是什么力量讓不同模式流轉(zhuǎn)邊界變得模糊，以下分析歸納出五個方面的成因。

（一）政府主導(dǎo)型后來居上源于政府部門的內(nèi)在機制

應(yīng)該說，政府促進農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)是為了發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的示范效應(yīng)與適當規(guī)模經(jīng)營，有效利用土地資源的考慮，但在具體的實施過程中卻經(jīng)常被一些基層政府部門演化為政績工程。于是在某些地方甚至出現(xiàn)了掩蓋土地流轉(zhuǎn)中的弊端、偽造流轉(zhuǎn)政績、暴力威懾迫使處于弱勢的農(nóng)戶接受政府流轉(zhuǎn)干預(yù)的“流轉(zhuǎn)酷吏”，制造了當前土地流轉(zhuǎn)中的不和諧現(xiàn)象。深入一步分析，政府主導(dǎo)型的崛起還源于流轉(zhuǎn)主體對公共權(quán)力資源享有的獨占地位與政策的解釋權(quán)，于是自由流轉(zhuǎn)政策演化為一個由地方政治權(quán)力中心決定的土地流轉(zhuǎn)，其價值導(dǎo)向——政府利益優(yōu)先原則。政府權(quán)力中心根據(jù)其政治、經(jīng)濟與社會的需要自上而下制定并控制土地流轉(zhuǎn)程序和運作，而土地利益攸關(guān)者卻遠離權(quán)力中心。至于政府推動的大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)中的政治、經(jīng)濟、社會、環(huán)境等流轉(zhuǎn)成本與治理成本，地方政府也有較成熟的轉(zhuǎn)嫁路徑。譬如，上屆政府要么轉(zhuǎn)嫁給下一屆政府，要么把責任推卸給執(zhí)行部門；要么讓整個社會承擔，要么由中央政府最終買單。因此，只要農(nóng)戶默許土地流轉(zhuǎn)、只要中央不考慮糧食安全，那么地方政府愿意一勞永逸流轉(zhuǎn)土地，直到?jīng)]有土地可流轉(zhuǎn)為止。

（二）政府主導(dǎo)型興起源于中央政策嬗變

2009年無疑是中國土地流轉(zhuǎn)格局的拐點，也是政府主導(dǎo)型在農(nóng)村興起的分界點。之前，沒有任何政策鼓勵政府直接介入土地微觀配置；但是自此以后，歷年出臺的中央一號文件對農(nóng)地流轉(zhuǎn)推動起到了乘數(shù)效應(yīng)。以羅山縣為例，2009年前政府主導(dǎo)型的土地流轉(zhuǎn)幾乎為零；2009年后，地方三級政府以推進新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、興辦農(nóng)業(yè)合作社、構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園為目的，利用政策激勵與利益誘導(dǎo)農(nóng)民交出土地；在責難農(nóng)戶主導(dǎo)型的非市場化同時，在農(nóng)村大力推行政府主導(dǎo)型。這是政府主導(dǎo)型興起的政策背景。

（三）地方財政赤字誘致政府主導(dǎo)型崛起

在城市，大量暴力拆遷與強制征地得以發(fā)生，其中一個重要原因是同地方政府收入相關(guān)。20世紀90年代中國改革引致兩個結(jié)果：一個是地方政府財政收入因分稅制改革、農(nóng)業(yè)稅廢除、中小企業(yè)私有化改革而銳減；另一個是中央政府的“事權(quán)下放，財權(quán)上收”財政體制導(dǎo)致地方政府財政長期惡化。地方政府在地方稅收開源無望條件下，政府介入土地流轉(zhuǎn)，以費代稅重構(gòu)地方財政體制成為選擇，土地財政就此興起。同時，地方政府正面臨“以地生財”最佳機遇期，一方面城市部門對土地流轉(zhuǎn)有超額需求使土地財政成為現(xiàn)實；一方面集體土地產(chǎn)權(quán)與土地國有化的“雙軌制”讓土地財政運作成為可能。事實上，土地征賣不僅可以實現(xiàn)地方政府的第二財政的目標，而且產(chǎn)生政績效應(yīng)與收入效應(yīng)，政府增收、官員致富。實證研究發(fā)現(xiàn)，政府主導(dǎo)型模式崛起同政府財政惡化相關(guān)。若以歷年政府土地收入為因變量，城市新增用地面積為應(yīng)變量進行回歸分析，二者成正相關(guān)。雖其崛起是近10年的事情，但是歷史同期數(shù)據(jù)擬合二者的同步性。我們都能看到這些年城市規(guī)模急劇擴張而農(nóng)地急劇減少的事實。

（四）城鎮(zhèn)經(jīng)濟先發(fā)優(yōu)勢誘致土地流轉(zhuǎn)

從宏觀視角看，政府主導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)興起源于城市對農(nóng)村經(jīng)濟資源需求，或者說是緣于我國經(jīng)濟城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所形成的城市拉力與農(nóng)村的推加：一方面，中國人多地少，多數(shù)農(nóng)戶依賴純農(nóng)業(yè)收入難以過上小康生活，必須擺脫土地，尋求新的就業(yè)機會。正是這種資源短缺陷阱與對富裕生活追求才把農(nóng)村優(yōu)質(zhì)勞動推向城市。另一方面，城市部門對農(nóng)村廉價勞動力與土地資源需求是強大的拉力。由于農(nóng)村勞動可自由流動，而農(nóng)地拘泥于空間區(qū)位難以自由向城市部門配置，于是政府主導(dǎo)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)隨民工潮的涌動潮起潮落。

（五）政府主導(dǎo)型崛起源于土地市場壟斷

政府對土地國有化的壟斷權(quán)引致中國土地市場二元化及政府主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)模式崛起。中國二元制土地市場的主要表現(xiàn)是，一方面，集體土地與國有土地產(chǎn)權(quán)設(shè)計存在制度歧視，兩種土地的產(chǎn)權(quán)歧視必然引致交易價格歧視，由此扭曲市場的資源配置功能；另一方面，地方政府對集體土地國有化行為屬于典型的非市場行為。政府在一級土地市場處于買方壟斷與在二級市場處于賣方壟斷地位，因于中央對地方政府市場地位特許權(quán)，所以地方政府以行政權(quán)控制土地流轉(zhuǎn)權(quán)、以行政力量控制市場力量，以攫取土地流轉(zhuǎn)經(jīng)濟租金獲得土地財政，這是政府主導(dǎo)型崛起的市場制度基礎(chǔ)。其市場交易權(quán)的設(shè)計不僅是對失地農(nóng)民經(jīng)濟上的兩次盤剝，而且是對民工家庭定居城鎮(zhèn)化的兩次盤剝，其弊端將隨政府對土地流轉(zhuǎn)強化而日益強化。

四、政府主導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)模式的演化趨勢

政府主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)模式演化趨勢，最終取決于促進性因素與反制、抑制性因素的博弈及其形成的合力。

（一）反制性因素的決定

如前所述，雖然政府主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)模式興起源于其內(nèi)在機理、農(nóng)民貧困與政策調(diào)整的推力、壟斷市場設(shè)計的引力、城市需求的拉力與土地財政的引力等因素的合力作用。但這些因素隨著經(jīng)濟、社會的發(fā)展及改革的不斷深化也在發(fā)生著變化，其反制性因素的逐漸強大將抑制這種流轉(zhuǎn)模式的擴張，最終將決定其衰退。

1.民工收入效應(yīng)弱化將致使政府主導(dǎo)型模式衰落。中國城市部門對農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移與吸納能力，最終取決于民工家庭收入能否維持其家庭城市生活開支（民工及家屬的市民化成本）［3］。其中也包括城市部門社會保障機制能否惠及民工家庭。政府主導(dǎo)模式來說，這是其可持續(xù)的物質(zhì)載體。當然，城市的發(fā)展是吸引勞動力轉(zhuǎn)移根本動力，也是推動政府主導(dǎo)型壯大的前提，但并非充分條件。

民工家庭收入維持市民化生活拐點的出現(xiàn)至關(guān)重要，如此民工家庭流轉(zhuǎn)土地意愿才能持續(xù)，才能最終支撐政府主導(dǎo)流轉(zhuǎn)模式進入穩(wěn)態(tài)發(fā)展階段。在此拐點出現(xiàn)之前，中國城鎮(zhèn)化是偽城鎮(zhèn)化，因而民工流轉(zhuǎn)土地行政化是短期化非理性行為；在此之后，民工對農(nóng)地側(cè)重于長期流轉(zhuǎn)。由此判斷，在中國城市部門難以對農(nóng)村剩余勞動力及時吸納的條件下，地方政府干預(yù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)扶持的城鎮(zhèn)化是早產(chǎn)兒。以1991-2010年的中國統(tǒng)計數(shù)據(jù)推算，盡管中國城鎮(zhèn)化速度較快，但人口市民化嚴重滯后前者，其根源是民工家庭收入的增長難以維持民工市民化的成本。對比1990年以來民工在城鄉(xiāng)部門的收入還發(fā)現(xiàn)，實際工資差距經(jīng)歷了一個由發(fā)散趨于收斂的過程，民工實際工資在城鄉(xiāng)的差異已處于低水平的均衡（收斂）狀態(tài)。民工家庭收入過去、現(xiàn)狀與未來不僅決定其生產(chǎn)方式變遷，而且決定中國土地流轉(zhuǎn)模式變遷。若民工在城鄉(xiāng)部門工資收入長期處于低均衡狀態(tài)，不僅意味著城市工資拉力的終結(jié)，也意味著民工流轉(zhuǎn)土地意愿將減弱、速度放緩甚至停滯。在此背景下，政府主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)模式將最終難逃衰落的命運。

2.城鎮(zhèn)化拐點出現(xiàn)將加速政府主導(dǎo)型衰退。2011年中國社科院《宏觀經(jīng)濟藍皮書》預(yù)言中國將在2013年左右結(jié)束高速“城市化”過程。若預(yù)測準確，可以預(yù)見，雖然城鄉(xiāng)勞動力轉(zhuǎn)移可能持續(xù)存在，但中國經(jīng)濟增速將隨城鎮(zhèn)化的減速而減速。經(jīng)濟增速放緩將延緩或抑制城市部門對農(nóng)民的引力，最終將制約農(nóng)地國有化。有學者預(yù)測中國人口紅利在2015年前后消失，城鄉(xiāng)人口遷徙拐點出現(xiàn)將為時不遠，甚至出現(xiàn)“逆城市化”現(xiàn)象。不難想象，農(nóng)民就業(yè)遷徙拐點出現(xiàn)之時，也即中國城市化擴張放緩或終結(jié)之時，政府主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)模式將在城鄉(xiāng)兩部門擴張將難以為繼。

目前我國城市部門處于重工業(yè)化時期，盡管城市對農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的引力在下降，這不意味城市部門擴張立即減速，城市生產(chǎn)力對政府主導(dǎo)征地模式在重工業(yè)化結(jié)束之時，其歷史慣性還會讓政府主導(dǎo)型得以延續(xù)；但是，重工業(yè)化對民工市民化貢獻有限，繼而對政府主導(dǎo)型拉力有限。從民工就業(yè)周期與城市的商業(yè)周期的聯(lián)動效應(yīng)看，重工業(yè)化對就業(yè)，繼而對政府主導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的拉力有限。對民工跟蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟繁榮周期，民工流轉(zhuǎn)土地涌入城市，土地流轉(zhuǎn)比重上升；在經(jīng)濟蕭條周期，農(nóng)民工返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，土地流轉(zhuǎn)比重下降。這種波動還明顯存在地區(qū)差異：在發(fā)展水平高的農(nóng)業(yè)區(qū)，土地流轉(zhuǎn)比重高、規(guī)模大、周期波動弱并趨向于收斂；在發(fā)展水平低的農(nóng)業(yè)區(qū)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)比重低、規(guī)模小，流轉(zhuǎn)隨宏觀經(jīng)濟周期波動而同步波動，流轉(zhuǎn)周期性強、趨勢性發(fā)散。土地流轉(zhuǎn)的地區(qū)差異，可能源于不同地區(qū)的工業(yè)化進程差異對土地流轉(zhuǎn)模式偏好的差異?？墒窃谥袊瑹o論是輕工業(yè)化還是重工業(yè)化，工業(yè)化對土地與民工存在需求效應(yīng)，但沒有就業(yè)的穩(wěn)態(tài)效應(yīng)。因此，中國工業(yè)化就業(yè)效應(yīng)弱，必然造成城鎮(zhèn)化對民工市民引力化弱，最終難以為土地持續(xù)長效流轉(zhuǎn)提供可能。

3.農(nóng)戶對政府主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)呈弱偏好。一是大都市周邊農(nóng)戶土地被征所創(chuàng)造的“暴富效應(yīng)”，在小城鎮(zhèn)土地被征農(nóng)戶中并沒有因失地而出現(xiàn)“造富效應(yīng)”而得以有效復(fù)制；相反還因就業(yè)培訓(xùn)不足與社會保障殘缺使多數(shù)失地農(nóng)戶陷入了物質(zhì)貧困狀態(tài)。二是政府流轉(zhuǎn)土地帶來失地農(nóng)戶雙重貧困。一方面，被流轉(zhuǎn)土地租金經(jīng)常被拖欠或因通脹縮水，引起失地農(nóng)戶收入下降，乃至陷入生活貧困；另一方面，失地農(nóng)戶失去的也包括原有的生存方式，以致多數(shù)中老年農(nóng)民變得無所適從，導(dǎo)致鄉(xiāng)村文明沒落。三是地方政府重流轉(zhuǎn)過程、輕視流轉(zhuǎn)責任。與基層政府對土地流轉(zhuǎn)前的動員、宣傳、鼓動，強化流轉(zhuǎn)中的鼓勵、誘導(dǎo)、幫扶不同，土地流轉(zhuǎn)后，官員對失地農(nóng)戶的服務(wù)、幫扶、救助缺失，可謂流轉(zhuǎn)前后“兩重天”，使本來就缺少互信的官民關(guān)系，因政府介入土地流轉(zhuǎn)而雪上加霜。在羅山縣調(diào)查證實了以上情況。雖然政府流轉(zhuǎn)土地優(yōu)點多，但是遺留問題也最多。四是農(nóng)戶失地后才認識到土地價值。諸多因素造成多數(shù)農(nóng)戶對政府型流轉(zhuǎn)態(tài)度的轉(zhuǎn)向懷疑甚至后悔。因此，政府主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)不具備推廣效應(yīng)，其根本原因在于它不能解決、也無法回避農(nóng)民失地后收入風險、就業(yè)風險及其他各種風險。

4.中央政府對政府主導(dǎo)型治理措施將日趨強化。政府主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)模式崇拜唯GDP至上、賣地財政，這將繼續(xù)加劇農(nóng)地的非農(nóng)化和廢棄化、失地農(nóng)民的游民化與無產(chǎn)化；將更多引發(fā)類似“唐福珍”事件；將出現(xiàn)更多政府“圈地”轟轟烈烈，農(nóng)民“護地”殷殷切切現(xiàn)象。面對地方政府征拆的短期化行為所導(dǎo)致社會危害，為了規(guī)范地方政府的“征拆”行為，中央政府在1991年出臺了“城市房屋拆遷管理條例”、2001年“小修”舊條例、2004年修憲增補了“征用補償”、2007年頒布《物權(quán)法》、2010年廢止“舊條例”并制定2011“新條例”。然而，某些地方政府利用中央監(jiān)管漏洞，奉行“上有政策，下有對策”的“圈地”模式，把城市的征地模式蔓延到廣大鄉(xiāng)村，把失地農(nóng)戶留下的包袱拋給社會與國家，把民眾對政府公信力下降的治理成本留給中央。因此“在當代中國私權(quán)與公權(quán)的博弈中，私有權(quán)利的正當性保障每向前邁進一小步，都以無數(shù)各階層居民日積月累的利益損害和犧牲作為沉重的社會代價，許多時候常常還須支付生命代價”［4］。在此背景下，為了糧食安全、農(nóng)業(yè)安全與社會穩(wěn)定，中央政府對政府主導(dǎo)模式的約束與規(guī)范日趨強化，對其流轉(zhuǎn)邊界的界定必定日趨清晰，對其流轉(zhuǎn)權(quán)責的量化必將公正公平。由此推斷，政府主導(dǎo)流轉(zhuǎn)模式難以在政策與制度上持續(xù)擴張。

5.政府主導(dǎo)型農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營難以為繼。政府主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)租金相對要高于農(nóng)戶主導(dǎo)型，但是政府主導(dǎo)型的租金模式不可持續(xù)。一是其租金決定機制并非市場而是政府干預(yù)。若按照市場租金流轉(zhuǎn)土地，多數(shù)農(nóng)戶不愿把土地流轉(zhuǎn)給陌生的農(nóng)業(yè)企業(yè)主，所以政府讓企業(yè)出高于農(nóng)戶主導(dǎo)型的租金才能獲得足夠多的土地實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。二是政府以財政補貼誘致承租組織支付高租金。為了推動規(guī)模經(jīng)濟，政府對農(nóng)業(yè)企業(yè)給予生產(chǎn)補貼與農(nóng)機獎勵政策，并鼓勵農(nóng)業(yè)企業(yè)通過規(guī)模經(jīng)濟與生產(chǎn)“非糧化”路徑獲得較高利潤。雖然此類補貼對財政捉襟見肘的縣鄉(xiāng)政府來說，或許短期、小范圍（如流轉(zhuǎn)示范點）補貼還能維持，但是對長期大范圍補貼，地方財政難以為繼。因此地方政府主導(dǎo)型有示范效應(yīng)，但不具有持續(xù)效應(yīng)與推廣效應(yīng)。三是政府主導(dǎo)型企業(yè)經(jīng)營收益難以回避規(guī)模收益遞減規(guī)律。對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)來說，若其它條件不變，無論農(nóng)企生產(chǎn)何種農(nóng)產(chǎn)品，隨著產(chǎn)量增加，農(nóng)產(chǎn)品將面臨“增產(chǎn)不增收”困境。農(nóng)企要逃避農(nóng)產(chǎn)品彈性宿命論，企業(yè)生產(chǎn)出來農(nóng)產(chǎn)品越少越好，產(chǎn)品的壟斷地位越強越好，才能獲得高利潤、承擔高租金。相反，隨著同業(yè)企業(yè)越多競爭越激烈，承擔更高流轉(zhuǎn)費用的企業(yè)可能處于虧損甚至破產(chǎn)邊緣，從而制約政府主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)模式延續(xù)。

6.農(nóng)戶主導(dǎo)型模式讓政府主導(dǎo)型模式遜色。目前農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化模式有三種，日本模式、美國模式、以色列模式，無論那種模式都以家庭農(nóng)場為依托。政府主導(dǎo)的中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化模式不完全相同，主要是外生農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化補貼模式與內(nèi)生的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化模式并存。外生農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化補貼模式是中國政府利用行政力量促進土地流轉(zhuǎn)，利用地方財政補貼資本投資農(nóng)業(yè)、實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，同時又融合了以色列合作社或美國農(nóng)業(yè)企業(yè)化的經(jīng)驗。雖然現(xiàn)在談?wù)撈涑蓴∵€為時尚早，但顯然違背了農(nóng)業(yè)人口大國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化一般規(guī)律，也脫離了中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)一般國情。內(nèi)生農(nóng)業(yè)現(xiàn)代是指以農(nóng)戶主導(dǎo)型的家庭小農(nóng)場經(jīng)營與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素租賃式相結(jié)合，融合了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)精耕細作優(yōu)點的基礎(chǔ)上的小農(nóng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，不同美日諸國模式，也不同于以色列模式，受到農(nóng)民歡迎。政府主導(dǎo)型的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營模式以聚變式改革為主，其經(jīng)營方式以股份合作制、股份制、合作社與企業(yè)化經(jīng)營為主，大量的事實證明，它們雖然有規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢，但是土地產(chǎn)出效率低于農(nóng)戶主導(dǎo)型。根據(jù)諾斯群體意識與組織效率理論，農(nóng)戶主導(dǎo)型以家庭規(guī)模經(jīng)營為基礎(chǔ)的小農(nóng)經(jīng)營減低監(jiān)管成本，從而實現(xiàn)了與小農(nóng)意識兼容；政府主導(dǎo)型的以企業(yè)化與合作化為主的經(jīng)營模式，最難以克服人治社會、人情社會的監(jiān)管缺位，最終會誘致公地悲劇。人民公社演繹結(jié)果證明，土地生產(chǎn)組織方式必須與群體主流意識兼容，否則難以克服搭便車行為。因此，不難想象，在土地流轉(zhuǎn)利益博弈中，農(nóng)戶主導(dǎo)的租賃式農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化模式必將蠶食政府主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化模式運行空間。

（二）促進性因素的堅持

如前所述，政府主導(dǎo)型得以興起可歸納為五點（權(quán)力依附機制、土地財政、流轉(zhuǎn)政策激勵、城鎮(zhèn)先發(fā)優(yōu)勢與土地市場行政壟斷），其性質(zhì)存在顯著差異：權(quán)力依附機制因政治體制而存，土地財政由財稅改革而起，流轉(zhuǎn)政策因土地制度而定，城鎮(zhèn)先發(fā)優(yōu)勢隨生產(chǎn)力布局而變，土地市場壟斷也隨中央政府決策而改。其中政治體制屬于根本性制度而難以聚變；財稅制度、土地制度屬于依附型制度具有穩(wěn)定性、長期性；生產(chǎn)力布局屬于演變性利益制度；中央政府政策因國家利益調(diào)整機制具有突變性。因而政治體制、財稅制度、土地制度變革具有歷史慣性與穩(wěn)定性，難以短期發(fā)生突變，屬于短期穩(wěn)定常量，對政府主導(dǎo)型興起于運行穩(wěn)定起主導(dǎo)作用。生產(chǎn)力布局、中央政府政策屬于利益調(diào)整機制無時、無處不變，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展政策誘導(dǎo)下，屬于具有弱化功能的短期變量，對政府主導(dǎo)型的擴張具有短期的弱穩(wěn)定效應(yīng)與長期的遞減效應(yīng)。

（三）兩個因素的博弈結(jié)果——政府主導(dǎo)模式將短期崛起、長期衰落

對以上兩相反力量及合力分析。從對政府主導(dǎo)型促進性因素分析，其主要是制度基因的慣性，具有強化功能，所以政府主導(dǎo)型在短期還有蔓延與擴張的可能。但是從長期來看，推進政府主導(dǎo)型運行有利因素面臨很大不確定性，如以人為本、依法治國，社會民主化制度全面落實，必將弱化政府主導(dǎo)型存在的政治、政策基礎(chǔ)。從對其抑制性的因素看，由于前3條屬于短期變量，由社會生產(chǎn)力決定；后2條屬于短期常量、長期變量，由意識形態(tài)決定。以此推測，政府主導(dǎo)型在短期面臨的抑制性因素難以形成強勢合力，具有若中性，但在長期具有強合力效應(yīng)。因此，從短期看，有利于政府主導(dǎo)型的力量處于上升期，不利于其發(fā)展力量處于萌芽或弱狀態(tài)，前者力量超過后者，因而在短期其至少維持穩(wěn)定或擴張狀態(tài)。從長期看，有利于政府主導(dǎo)型擴張因素在衰變，其反制力量在形成累加效應(yīng)，此消彼漲，政府主導(dǎo)型將處于衰落或停滯狀態(tài)。當然，在發(fā)展水平不同的地區(qū)，政府主導(dǎo)型演化趨勢可能存在時空方面的差異。

五、結(jié)束語

政府主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)模式在許多地方的實際運行中已經(jīng)演變?yōu)榈胤焦賳T主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)模式，其中地方政府越權(quán)、越位流轉(zhuǎn)普遍存在，這與中央土地流轉(zhuǎn)制度設(shè)計初衷、與國家長期發(fā)展目標、與城鄉(xiāng)社會和諧發(fā)展的目標南轅北轍。中央政府作為制度頂層的設(shè)計者，對此必須有足夠的認識與覺悟，利用憲政力量規(guī)避地方官員的流轉(zhuǎn)尋租行為，若此，政府主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)模式不僅能揚長避短，而且能為民所用，最終實現(xiàn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)村增福的改革目標。正視政府主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)模式引致的農(nóng)民生存狀況與農(nóng)業(yè)危機是中央政府職能。鑒于政府主導(dǎo)型強勢地位，不是一張政府頒發(fā)的土地確權(quán)證書就能捍衛(wèi)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)權(quán)益。因此，回歸土地農(nóng)戶所有制模式、重構(gòu)農(nóng)戶土地所有權(quán)是確保農(nóng)地流轉(zhuǎn)健康運行的前提；要建設(shè)具有真正憲政精神的法治機制來剛性監(jiān)管農(nóng)地農(nóng)用，切實保護農(nóng)民地權(quán)。中央應(yīng)重新對地方政府在土地流轉(zhuǎn)中的作為進行賦權(quán)及角色界定，其職能局限于服務(wù)；要鼓勵、扶持農(nóng)戶主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)模式走向農(nóng)產(chǎn)品市場化、服務(wù)社會化、經(jīng)營規(guī)模化道路。但當務(wù)之急是立即叫停政府主導(dǎo)型模式，并認真反思、及時糾正一些地方政府強征強遷、“圈地滅村”等惡劣行為。

注釋：

①本文數(shù)據(jù)若無注釋或特殊說明，皆來源于課題組調(diào)查。

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