建議農(nóng)村宅基地有條件流轉(zhuǎn)

盛湘潁

隨著11月1日北京市社科院《北京法治發(fā)展報(bào)告2011》的發(fā)布，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)等問題又成為媒體關(guān)注的熱點(diǎn)。針對(duì)各地已形成隱形市場(chǎng)的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，北京市社科院課題組專家認(rèn)為造成農(nóng)村宅基地及農(nóng)民住宅諸多問題的根本原因在于立法滯后，建議北京可結(jié)合實(shí)際情況率先探索農(nóng)村房屋制度，包括允許農(nóng)村宅基地有條件流轉(zhuǎn)。

課題組認(rèn)為中國(guó)未來農(nóng)村住房制度的核心指導(dǎo)思想是：明確基本產(chǎn)權(quán)制度，完善農(nóng)村基本住房保障制度，確保宅基地及其住宅的財(cái)產(chǎn)收益權(quán)能。

同一案件的不同裁判

農(nóng)村房屋牽涉到農(nóng)村宅基地，這歷來是一道“紅線”。除本集體經(jīng)濟(jì)組織成員外，其買賣行為被國(guó)家所禁止。但實(shí)踐中，超范圍的農(nóng)村房屋買賣普遍存在。據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部，農(nóng)村宅基地通過房屋買賣、出租、抵押變相流轉(zhuǎn)已是普遍現(xiàn)象，形成了自發(fā)的隱形市場(chǎng)，流轉(zhuǎn)的宅基地占比在10%至40%之間。

北京市懷柔區(qū)人民法院副院長(zhǎng)王輝在《農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓的相關(guān)司法實(shí)踐和問題分析》一文中指出，隨著農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)的活躍，農(nóng)民將宅基地上所建房屋出售給本村或外村村民以及城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民的現(xiàn)象越來越多，相應(yīng)地產(chǎn)生的糾紛也在增多，以北京市懷柔區(qū)法院為例， 2005年該院共受理該類案件7件，2006年受理14件，2007年全年上升到29件，2008年上半年受理的該類案件雖然只有12件，但同比仍呈上升趨勢(shì)。

從懷柔法院該類進(jìn)入訴訟的糾紛來看，75%發(fā)生在村民與城鎮(zhèn)居民之間。大量的農(nóng)村房屋買賣合同糾紛進(jìn)入司法程序之后，由于認(rèn)識(shí)上的不統(tǒng)一，法院無法簡(jiǎn)單地認(rèn)定合同有效還是無效。

曾經(jīng)轟動(dòng)一時(shí)的北京宋莊“畫家村”一案便是農(nóng)村房屋買賣糾紛的典型案例。2002年，北京通州宋莊鎮(zhèn)辛店村農(nóng)民馬某以45000元的低價(jià)將房屋及院落賣給畫家李某。隨著房?jī)r(jià)不斷上漲，2006年，馬某以“城里人不得買賣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的住房”為由，認(rèn)為房屋買賣協(xié)議無效，該案引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。

由于沒有明確的法律規(guī)定，司法實(shí)踐中的裁判標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果均不統(tǒng)一。比如，上海市高級(jí)人民法院堅(jiān)持以“有效為原則，無效為例外”，本著尊重現(xiàn)狀、維護(hù)穩(wěn)定的原則，承認(rèn)房屋交易以及購(gòu)房人繼續(xù)占有、居住、使用該房屋的權(quán)利；北京和青島則以認(rèn)定無效為原則，以認(rèn)定有效為例外，即在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓等情況下應(yīng)當(dāng)有效，在城鎮(zhèn)居民購(gòu)買、非同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間買賣等情況下無效。據(jù)此，通州“畫家村”一案將在北京和上海得到不同的審理結(jié)果。

利益分配中的三組矛盾

針對(duì)通州“畫家村”一案，北京市社科院法學(xué)所副所長(zhǎng)張真理分析認(rèn)為，買受人在購(gòu)買房屋后一般會(huì)對(duì)房屋進(jìn)行修繕、裝修，甚至翻建、擴(kuò)建，訴爭(zhēng)房屋的價(jià)值往往高于當(dāng)初的房屋價(jià)值。加上貨幣貶值和物價(jià)上漲等因素，補(bǔ)償價(jià)格仍然和目前商品房市場(chǎng)的價(jià)格相去甚遠(yuǎn)。同時(shí)，房屋買賣是在雙方自愿基礎(chǔ)上達(dá)成的，如今，出賣方卻利用最權(quán)威的司法途徑確認(rèn)這種行為的無效，直接后果就是違反誠(chéng)信之人獲得了收益，而恪守誠(chéng)信者卻蒙受損失。這使得司法審判陷入兩難處境，既要考慮司法導(dǎo)向與國(guó)家政策、法規(guī)相吻合，又要兼顧誠(chéng)實(shí)信用的法律原則，保護(hù)社會(huì)的公序良俗。

事實(shí)上，農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)有實(shí)踐先例。安徽宣城1997年開始在全國(guó)率先實(shí)施了農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記制度試點(diǎn)，這項(xiàng)改革被當(dāng)?shù)厝罕姺Q作是農(nóng)村的又一次“土改”。而北京市在農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓上也開始了探索。20世紀(jì)90年代初，為了改善居民的生活條件，懷柔區(qū)政府曾鼓勵(lì)山上的村民下山。這些下山的村民中，很多人賣了自己在山上的房屋，到區(qū)內(nèi)其他的村子購(gòu)買了新房。如果賣房人在若干年后因房屋漲價(jià)等因素而主張合同無效，法院在處理時(shí)就必須要考慮買受人的實(shí)際情況。調(diào)研情況表明，北京市懷柔區(qū)人民法院在司法實(shí)踐中“宜維護(hù)買受方利益，不宜簡(jiǎn)單認(rèn)定買賣無效”的做法受到了社會(huì)的認(rèn)可。即使農(nóng)村房屋買賣糾紛的確存在硬傷，必須要判處合同無效的案件，法院從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和保障當(dāng)事人權(quán)益出發(fā)，也應(yīng)充分保護(hù)買受人的利益，將區(qū)位補(bǔ)償價(jià)款的60%-70%判給買受人。

參照宣城經(jīng)驗(yàn)，王輝認(rèn)為，只要規(guī)范了流轉(zhuǎn)的條件、認(rèn)證、有關(guān)程序等，應(yīng)該允許農(nóng)村房屋也進(jìn)行流轉(zhuǎn)。對(duì)農(nóng)民來說，是將“死物”換成了現(xiàn)錢，提高了農(nóng)民的融資能力，農(nóng)民的資產(chǎn)因此流動(dòng)起來；對(duì)買受人來說，滿足了他們的需要，而且城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村來，帶來了先進(jìn)的理念和大量的資金，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)芈糜谓?jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)也提高了當(dāng)?shù)鼐用裎幕剑欣趯?shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)交融。

王輝指出，以農(nóng)村房屋買賣為代表的宅基地糾紛問題，主要反映了牽涉農(nóng)村和農(nóng)民利益分配的三個(gè)矛盾：一是房、地分離問題，《憲法》明確規(guī)定宅基地屬于集體所有，宅基地上的房屋屬于個(gè)人所有，但正是房與地分離性使得農(nóng)民對(duì)房屋的處置和收益權(quán)無法實(shí)現(xiàn)；二是行政管理與村民自治的矛盾，目前行政管理對(duì)村民社會(huì)的滲透力減弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)和村民行為的控制力大不如前；三是集體利益和個(gè)人利益的矛盾，宅基地的所有權(quán)屬于集體，個(gè)人只擁有用益物權(quán)，村民一旦將房屋出賣，宅基地的用益物權(quán)也隨之轉(zhuǎn)移，因宅基地增值而引發(fā)的房屋增值部分的收益應(yīng)當(dāng)歸于集體，從目前司法判決的后果來看，宅基地增值的利益還是歸屬于原宅基地的使用者。

有條件流轉(zhuǎn)

2011年，北京市法學(xué)會(huì)農(nóng)村法治研究會(huì)便接受該市人大常委會(huì)委托，開展了“北京市農(nóng)村宅基地及農(nóng)民住宅條例”的法規(guī)預(yù)案研究工作。今年11月1日發(fā)布的《北京法治發(fā)展報(bào)告（2011）》首發(fā)式暨首都法治建設(shè)研討會(huì)上，課題組提出建立六項(xiàng)相關(guān)制度：農(nóng)村基本住房保障制度、農(nóng)民建房動(dòng)態(tài)管理制度、農(nóng)民住房安全管理制度、農(nóng)民住房確權(quán)登記制度、農(nóng)村宅基地及其住宅的有條件流轉(zhuǎn)制度和合理征收補(bǔ)償制度，同時(shí)希望北京市先行制定地方性法規(guī)，進(jìn)而推動(dòng)全國(guó)性立法工作——修改現(xiàn)有物權(quán)法、土地管理法等相關(guān)法律條文，或者出臺(tái)新的專項(xiàng)法律條文。

在六項(xiàng)具體制度中，“農(nóng)村基本住房保障制度”提出，除了傳統(tǒng)的“一戶一宅”的方式供應(yīng)宅基地之外，宅基地緊張之地可由村集體集中建房，并且放寬對(duì)農(nóng)村房屋層高限制，允許其加蓋三層以下房屋。農(nóng)村房屋和宅基地所有權(quán)分屬農(nóng)民個(gè)人和集體所有，建議參照現(xiàn)有城市房屋確權(quán)管理登記制度，對(duì)集體土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)同步確權(quán)、分別登記，建立農(nóng)村宅基地動(dòng)態(tài)信息系統(tǒng)。

在“流轉(zhuǎn)（出租、互換、贈(zèng)與、轉(zhuǎn)讓）”方面，課題組建議結(jié)合農(nóng)村實(shí)際情況，制定合理的有條件流轉(zhuǎn)制度。以買賣為例，可設(shè)定若干限定性條件：堅(jiān)持現(xiàn)有《土地管理法》的基本規(guī)定，即宅基地使用權(quán)的初始取得只能是一次，出售、出租后不可再次申請(qǐng)；嚴(yán)格限制買賣雙方條件，規(guī)定賣方只有提供已有其他住房時(shí)才可出賣，買方僅能購(gòu)買一處宅基地及其住宅；只有房地一體時(shí)才可流轉(zhuǎn)，未建房屋的宅基地不得流轉(zhuǎn)等。

專家同時(shí)提醒，立法規(guī)制的落腳點(diǎn)應(yīng)是農(nóng)民住房權(quán)保障而非單純的宅基地使用權(quán)保障，以宅基地為基礎(chǔ)的農(nóng)民住房應(yīng)當(dāng)納入市場(chǎng)化改革范疇而非單純納入政府保障房的一部分，合理配置政府、集體和農(nóng)民個(gè)人在宅基地上的權(quán)、責(zé)、利，審慎設(shè)計(jì)城鎮(zhèn)化過程中的利益風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制。