WTO爭(zhēng)端解決 多邊舞臺(tái)上的法律較量

趙愛(ài)玲

11月23日，中國(guó)要求世貿(mào)組織（WTO）在11月30日的會(huì)議上成立一個(gè)三人爭(zhēng)端解決小組裁定與美國(guó)最近的貿(mào)易爭(zhēng)端。

11月6日，中國(guó)就歐盟部分成員國(guó)的光伏補(bǔ)貼措施，提出與歐盟在世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)制下進(jìn)行磋商，正式啟動(dòng)世貿(mào)爭(zhēng)端解決程序。

9月17日，中國(guó)就美國(guó)在關(guān)稅法修訂法案（即GPX法案），提出同美國(guó)在世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)制下進(jìn)行磋商，正式啟動(dòng)世貿(mào)爭(zhēng)端解決程序。

接連幾個(gè)月，“WTO爭(zhēng)端解決”被反復(fù)提及。除了中國(guó)作為申訴方的案件，今年以來(lái)，美國(guó)、歐盟、日本等曾先后對(duì)我國(guó)出口產(chǎn)品相關(guān)政策向WTO提起訴訟，一些新興經(jīng)濟(jì)體如印度、巴西、阿根廷等也頻頻對(duì)我國(guó)產(chǎn)品發(fā)起貿(mào)易救濟(jì)措施，就在11月15日，墨西哥就中國(guó)紡織品和服裝補(bǔ)貼政策提起世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)制下的磋商請(qǐng)求。

人世11年來(lái)，中國(guó)11次作為申訴方，29次作為被申訴方，92次作為第三方參與WTO爭(zhēng)端解決?！霸谥袊?guó)提起申訴的案件中，被訴方只有美國(guó)和歐盟，其中中國(guó)勝訴的案件，不僅緩解了中國(guó)的貿(mào)易壓力，也對(duì)中國(guó)積極參與WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制起到了良好的帶頭作用；另一方面，以中國(guó)作為被訴方的案件增長(zhǎng)速度很快。涉訴爭(zhēng)端直指中國(guó)經(jīng)濟(jì)政策。”WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)專家組成員、華東政法大學(xué)法學(xué)院教授朱欖葉表示。

國(guó)與國(guó)之間的貿(mào)易政策交鋒就像兩個(gè)人的街邊籃球賽，在互相沖撞中摸索觸及對(duì)方的底線，從而確定未來(lái)的規(guī)則。鑒于中國(guó)與貿(mào)易有關(guān)的法律制度和政策措施有待完善，中國(guó)執(zhí)行世貿(mào)爭(zhēng)端解決做出的裁決也終將迫使政府按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律管理經(jīng)濟(jì)。

運(yùn)用世貿(mào)爭(zhēng)端解決維護(hù)產(chǎn)業(yè)利益

“我們主要運(yùn)用兩種方式來(lái)維護(hù)國(guó)家利益和中國(guó)產(chǎn)業(yè)的權(quán)益，第一種方式就是運(yùn)用WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制，我們可以對(duì)在雙邊貿(mào)易磋商過(guò)程中未能達(dá)成一致，對(duì)一些國(guó)家濫用貿(mào)易救濟(jì)措施實(shí)施貿(mào)易保護(hù)主義的做法，上訴WTO；第二種方式是我們支持中國(guó)企業(yè)在實(shí)施貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查國(guó)運(yùn)用當(dāng)?shù)厮趪?guó)和所在地區(qū)的法律程序來(lái)挑戰(zhàn)不公平的措施。”商務(wù)部新聞發(fā)言人沈丹陽(yáng)在接受采訪時(shí)表示，商務(wù)部始終將世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)制作為維護(hù)國(guó)家和產(chǎn)業(yè)合法權(quán)益的重要平臺(tái)，積極將美歐等對(duì)我采取的貿(mào)易保護(hù)主義措施訴諸世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)制，取得了一系列重大成果。

世貿(mào)組織的爭(zhēng)端解決機(jī)制是世貿(mào)組織成員妥善解決貿(mào)易爭(zhēng)端的正常途徑，“加入世貿(mào)組織11年來(lái)，我們針對(duì)美國(guó)、歐盟等成員國(guó)對(duì)中國(guó)采取的貿(mào)易措施累計(jì)主動(dòng)起訴了11起案件，目前，這11起中已經(jīng)有8起有了最終的裁決和結(jié)果，中方多數(shù)案件獲得勝訴?！彼e例說(shuō)，在訴美國(guó)四項(xiàng)針對(duì)中國(guó)的反傾銷、反補(bǔ)貼措施案中，WTO上訴機(jī)構(gòu)澄清了“公共機(jī)構(gòu)”和“雙重救濟(jì)”含義，裁決美國(guó)對(duì)中國(guó)采取的反傾銷和反補(bǔ)貼措施違反規(guī)則。一是不能隨便地把我們的國(guó)有企業(yè)說(shuō)成是公共機(jī)構(gòu)。二是不能雙重救濟(jì)，美國(guó)實(shí)施反傾銷、反補(bǔ)貼，經(jīng)常用的是雙重救濟(jì)的措施。美國(guó)的這兩個(gè)做法，WTO上訴機(jī)構(gòu)都明確認(rèn)定為違反世貿(mào)規(guī)則，這樣就使美國(guó)不得不修改其相關(guān)的國(guó)內(nèi)立法；在訴美國(guó)禽肉限制措施案中，專家組全面支持中方主張，裁決美國(guó)限制禽肉進(jìn)口的立法違反了世貿(mào)組織規(guī)則，美國(guó)被迫廢止其相關(guān)立法；在訴歐盟緊固件反傾銷措施案中，上訴機(jī)構(gòu)裁定歐盟《反傾銷基本條例》有關(guān)“單獨(dú)稅率”的規(guī)定，違反了世貿(mào)組織《反傾銷協(xié)定》的規(guī)定。歐盟同樣被迫修改其反傾銷條例，降低對(duì)我國(guó)緊固件產(chǎn)品的反傾稅率，并表示將復(fù)審其他52項(xiàng)涉華的反傾銷措施；在訴美國(guó)反傾銷歸零措施案中，專家組裁決美國(guó)在對(duì)我冷凍曖水蝦和金剛石鋸片反傾銷調(diào)查計(jì)算中的“歸零”做法違反世貿(mào)組織規(guī)則，為我國(guó)企業(yè)贏得了公平待遇。

參與世貿(mào)爭(zhēng)端解決案件分為中國(guó)作為申訴方和中國(guó)作為被訴方兩類案件?！霸趨⑴c世貿(mào)爭(zhēng)端解決案件中，商務(wù)部不斷拓展貿(mào)易爭(zhēng)端解決途徑，一方面運(yùn)用世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)制規(guī)則進(jìn)行抗辯，通過(guò)法律途徑解決貿(mào)易爭(zhēng)端，最大限度維護(hù)我合法權(quán)益，避免了經(jīng)貿(mào)爭(zhēng)端的政治化和對(duì)雙邊關(guān)系的傷害。另一方面，在部分案件中，積極探索通過(guò)磋商和談判等途徑妥善化解貿(mào)易糾紛，有效維護(hù)國(guó)家整體利益?！鄙虻り?yáng)說(shuō)，在美國(guó)、墨西哥訴我國(guó)稅收補(bǔ)貼案和美國(guó)、墨西哥、危地馬拉訴我出口補(bǔ)貼案中，我方與起訴方就有關(guān)問(wèn)題達(dá)成諒解，維護(hù)了雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系大局，妥善化解了外方對(duì)我補(bǔ)貼措施的關(guān)注，也為國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)贏得了最大利益。通過(guò)妥善解決大量貿(mào)易糾紛，我國(guó)積累了通過(guò)國(guó)際法和平解決國(guó)家之間經(jīng)貿(mào)爭(zhēng)端的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

“中國(guó)在應(yīng)對(duì)案件中態(tài)度積極，處理爭(zhēng)端解決的能力得到了很好鍛煉?！痹?0月21日舉行的中國(guó)法學(xué)會(huì)WTO法研究會(huì)年會(huì)上，商務(wù)部條法司副司長(zhǎng)楊國(guó)華表示，經(jīng)過(guò)十年來(lái)對(duì)世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)制的積極參與，中國(guó)已經(jīng)形成了一整套參與世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決案件機(jī)制，增強(qiáng)了對(duì)世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)制的參與能力。

加入WTO，中國(guó)既是規(guī)則的執(zhí)行者，還要做規(guī)則的制定者。世貿(mào)爭(zhēng)端解決規(guī)則是否存在缺陷？如何參與修改？中國(guó)逐漸參與世貿(mào)爭(zhēng)端解決規(guī)則修改的談判。例如，中國(guó)參與了修改和澄清《爭(zhēng)端解決諒解》（DSU）談判，針對(duì)第三方權(quán)利、條約解釋、機(jī)密信息保護(hù)、發(fā)回重申、發(fā)展中成員利益及雙邊磋商等問(wèn)題提出建設(shè)性意見(jiàn)，推動(dòng)建立更加明確合理的多邊規(guī)則。

涉訴爭(zhēng)端直指中國(guó)經(jīng)濟(jì)政策

作為WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)專家組成員，朱欖葉教授跟蹤研究了中國(guó)參與WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的所有案件。她表示，在中國(guó)提起申訴的案件中，涉訴爭(zhēng)端既有具體措施，也有法律本身，以中國(guó)作為被訴方的涉訴爭(zhēng)端直指中國(guó)的經(jīng)濟(jì)政策。中國(guó)政府應(yīng)當(dāng)審視國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端背后所體現(xiàn)的政府直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題，對(duì)中國(guó)過(guò)去30年的經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行及時(shí)的總結(jié)，及時(shí)調(diào)整政府管理經(jīng)濟(jì)的政策和方法。

在中國(guó)法學(xué)會(huì)WTO法研究會(huì)年會(huì)上，商務(wù)部條法司副司長(zhǎng)楊國(guó)華指出，我國(guó)在WTO爭(zhēng)端的被訴和敗訴情況近年均有所增加；在中國(guó)涉及的案件之中，特點(diǎn)明顯，主要涉案國(guó)家是美國(guó)、歐盟和墨西哥。楊國(guó)華稱，這與美歐等成員國(guó)的貿(mào)易保護(hù)主義抬頭有關(guān)，但同時(shí)，我國(guó)地方政府有關(guān)貿(mào)易政策出臺(tái)前的審查機(jī)制不健全也是其中一個(gè)重要原因。例如，由于少數(shù)地方政府出臺(tái)不符合世貿(mào)規(guī)則的補(bǔ)貼措施，導(dǎo)致世貿(mào)成員對(duì)我國(guó)提起反補(bǔ)貼調(diào)查，對(duì)我國(guó)某些產(chǎn)品的生產(chǎn)和貿(mào)易造成了很大影響。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)際法研究所研究員、國(guó)際經(jīng)濟(jì)法室副主任劉敬東對(duì)中美“雙反措施”案中，WTO爭(zhēng)端解決上訴機(jī)構(gòu)對(duì)于中國(guó)國(guó)有企業(yè)、國(guó)有商業(yè)銀行是否屬于“公共機(jī)構(gòu)”，國(guó)有銀行發(fā)放的貸款是否有“專項(xiàng)性”，以及中國(guó)的銀行利率標(biāo)準(zhǔn)能否作為可比基準(zhǔn)等諸多問(wèn)題的相關(guān)裁定進(jìn)行了反思。他認(rèn)為，上訴機(jī)構(gòu)的裁定實(shí)際上就是認(rèn)定我國(guó)目前實(shí)施的某些經(jīng)濟(jì)管理方式以及國(guó)有銀行運(yùn)作模式不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則。他指出，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式是中國(guó)人世的一大前提條件，也是必須承擔(dān)的WTO義務(wù)，堅(jiān)持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)道路、推行市場(chǎng)化關(guān)乎中國(guó)經(jīng)濟(jì)的未來(lái)走向，而且關(guān)乎中國(guó)是否遵守了已作出的國(guó)際承諾和法律義務(wù)。

貿(mào)易政策審查清理機(jī)制有待完善

世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決一旦做出裁決，涉案方面臨執(zhí)行裁決結(jié)果的問(wèn)題。為尊重世貿(mào)爭(zhēng)端解決裁決，商務(wù)部開(kāi)展法律法規(guī)清理工作，推動(dòng)世貿(mào)組織規(guī)則的實(shí)施，履行透明度等各項(xiàng)義務(wù)。據(jù)了解，2001年加入世貿(mào)組織后，中國(guó)開(kāi)展了大規(guī)模的清理修改法律法規(guī)工作。我國(guó)政府的30個(gè)部門，共清理各種法律法規(guī)和部門規(guī)章2300多件，全國(guó)共清理了19萬(wàn)多件地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和其他政策措施。商務(wù)部稱，目前我國(guó)法律、法規(guī)、規(guī)章等已經(jīng)與世貿(mào)組織規(guī)則要求基本一致。例如，在美歐墨訴中國(guó)原材料出口限制案中，中方一方面加強(qiáng)法律抗辯，維護(hù)出口管理措施，另一方面，商務(wù)部會(huì)同國(guó)內(nèi)主管部門，推進(jìn)礦產(chǎn)資源領(lǐng)域開(kāi)采、生產(chǎn)、銷售體制改革。

雖然中國(guó)與貿(mào)易有關(guān)的法律制度和政策措施不斷完善，但從近幾年美歐等成員提起的反補(bǔ)貼調(diào)查案件和WTO貿(mào)易政策審議情況看，同一爭(zhēng)議在貿(mào)易政策審議中被反復(fù)提及而最終導(dǎo)致中國(guó)卷入WTO案件爭(zhēng)端的情況屢見(jiàn)不鮮，“可見(jiàn)中國(guó)國(guó)內(nèi)仍有少量法律制度和貿(mào)易措施成為引起貿(mào)易摩擦的導(dǎo)火索。”國(guó)務(wù)院法制辦公室徐志群副巡視員在10月21日舉行的中國(guó)法學(xué)會(huì)WTO法研究會(huì)年會(huì)上指出，要及時(shí)地審查和清理與世貿(mào)組織規(guī)則和我方承，諾不一致的規(guī)定，依然是履行我國(guó)加入世貿(mào)組織承諾義務(wù)確保世貿(mào)組織規(guī)則在我國(guó)統(tǒng)一實(shí)施的必然要求。

據(jù)了解，我國(guó)并非沒(méi)有法律規(guī)范出臺(tái)前的審查制度。早在加入WTO前后，我國(guó)就開(kāi)始建立法律規(guī)范出臺(tái)前的審查制度。2000年出臺(tái)的立法法和2001年出臺(tái)的《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》，都對(duì)相關(guān)法律規(guī)范出臺(tái)前的審查作出了明確規(guī)定。2010年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》要求健全規(guī)范性文件制定程序，明確“未經(jīng)公開(kāi)征求意見(jiàn)、合法性審查、集體討論的，不得發(fā)布施行”。

目前全國(guó)31個(gè)省市自治區(qū)和不少國(guó)務(wù)院部門都建立了規(guī)范性文件前置審查制度，但鮮見(jiàn)對(duì)“與世貿(mào)規(guī)則是否一致進(jìn)行審查”的規(guī)定。據(jù)國(guó)務(wù)院法制辦公室副巡視員徐志群介紹，目前我國(guó)只有遼寧省、天津市、甘肅省3個(gè)省級(jí)政府以及本溪市、撫順市、蘇州市、無(wú)錫市等4個(gè)地級(jí)市明確規(guī)定，在規(guī)章制定過(guò)程中對(duì)是否符合世界貿(mào)易組織規(guī)則進(jìn)行審查。在實(shí)踐中，是否審查本地區(qū)、本部門出臺(tái)的措施與世貿(mào)規(guī)則一致，取決于該地區(qū)、該部門的重視程度和審查機(jī)構(gòu)的工作人員對(duì)世貿(mào)規(guī)則和相關(guān)知識(shí)的了解掌握程度。

“各級(jí)政府、部門在有關(guān)經(jīng)濟(jì)政策的出臺(tái)過(guò)程中，應(yīng)將與世貿(mào)規(guī)則是否一致做為必須審查的事項(xiàng)?！毙熘救簭?qiáng)調(diào)。

“在WTO現(xiàn)有紀(jì)律下，中國(guó)運(yùn)用補(bǔ)貼促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展面臨一定困境。”中國(guó)商務(wù)部公平貿(mào)易局綜合處商務(wù)一秘宮仁海在接受采訪時(shí)稱，首先是政府補(bǔ)貼專向性問(wèn)題。中國(guó)在區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、部門和企業(yè)發(fā)展上存在不平衡，在發(fā)展政策上難免有所兼顧，經(jīng)濟(jì)學(xué)的鼓勵(lì)發(fā)展措施很容易與法學(xué)的專項(xiàng)性規(guī)制產(chǎn)生沖突。其次是地方貸款問(wèn)題。根據(jù)上訴機(jī)構(gòu)的裁決，中國(guó)國(guó)有銀行是公共機(jī)構(gòu)。但在當(dāng)前，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須要給予利息和稅收減免、銀行優(yōu)惠貸款，這些是國(guó)際上經(jīng)濟(jì)調(diào)控措施的例行手段，經(jīng)濟(jì)學(xué)理念和法學(xué)規(guī)則再次產(chǎn)生沖突。第三，增值稅返還問(wèn)題。中國(guó)的稅制和歐洲很相似，先征再退，征是生產(chǎn)環(huán)節(jié)，最高征17％，退是部分或全部退稅，低于或等于原來(lái)的起征點(diǎn)不構(gòu)成補(bǔ)貼。但是美國(guó)認(rèn)為中國(guó)稅率每年在調(diào)整，有的是17％，有的是13％，17％比13％在微觀層面上退得多，就構(gòu)成不同產(chǎn)品之間的補(bǔ)貼。第四，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必需的扶持和鼓勵(lì)問(wèn)題。中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已步入后工業(yè)化階段，客觀上需要多種經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段和促進(jìn)方式，現(xiàn)在要套在美歐制定的WTO紀(jì)律里。