著力解決大型居住社區(qū)建設(shè)和管理問題

市第十三屆人大閔行代表組

大型居住社區(qū)（以下簡稱“大居”）是上海貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院加強(qiáng)房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控政策，努力推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、健全住房保障體系的重大民生工程，也是優(yōu)化上海城市格局和推動上海經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的一項(xiàng)重大舉措，涉及9個區(qū)縣上百萬人口的居住和遷移。以閔行區(qū)為例，根據(jù)市有關(guān)規(guī)劃，到“十二五”末，閔行區(qū)共承擔(dān)1440萬㎡的“大居”建設(shè)任務(wù)，預(yù)計導(dǎo)入40萬左右規(guī)模的本市常住人口。

近年來，“大居”建設(shè)迅速推進(jìn)并取得了明顯成效。但與此同時，也產(chǎn)生了一系列城市建設(shè)運(yùn)行和管理、民生服務(wù)保障方面的新情況、新問題，如不引起高度重視和采取切實(shí)措施，將嚴(yán)重影響“大居”建設(shè)的順利推進(jìn)和后續(xù)管理。

本市“大居”建設(shè)發(fā)展歷程和閔行區(qū)“大居”建設(shè)現(xiàn)狀

近年來，各地在保障房建設(shè)上主要采取兩種方式：一是集中建設(shè)，即一個項(xiàng)目以保障房為主體開展建設(shè)，這種模式主要通過政府主導(dǎo)落實(shí)；二是分散建設(shè)，即在部分商品住宅項(xiàng)目中配建一些保障房，這種模式主要是由開發(fā)商落實(shí)。上海的保障房建設(shè)主要采取第一種模式。

閔行“大居”建設(shè)總體上按照全市“大居”建設(shè)的部署穩(wěn)步推進(jìn)。全區(qū)“大居”建設(shè)共分3輪開展，涉及8個基地。三輪建設(shè)總用地面積16.55平方公里（含結(jié)構(gòu)性綠地、高壓走廊等毛地），總建筑面積約1440萬㎡，住宅總量約1110萬㎡，其中，市屬各類保障性住房近800萬㎡。截止2011年底，市屬保障性住房累計開工668萬㎡，竣工184萬㎡。

“大居”建設(shè)中存在的主要問題

市、區(qū)兩級政府推進(jìn)“大居”建設(shè)的決心和工作力度很大，但由于這項(xiàng)工作時間緊、任務(wù)重、資金壓力大，在推進(jìn)中也產(chǎn)生了一些突出問題。主要表現(xiàn)在：基本公建配套不到位，出行難、就醫(yī)養(yǎng)老難、日常購物難是群眾反響最強(qiáng)烈的三個焦點(diǎn)；社區(qū)管理不到位，物業(yè)管理、社會治安、市容環(huán)境是群眾意見比較集中的三個問題；社區(qū)服務(wù)不到位，社區(qū)事務(wù)、金融郵政、文體生活是群眾期盼加以改進(jìn)的三個方面。

“大居”建設(shè)中存在問題的原因分析

根據(jù)上述“大居”群眾和基層反映的表象性問題，課題組梳理出了四方面的深層次原因，主要表現(xiàn)在“四個脫節(jié)”。這“四個脫節(jié)”不僅制約了“大居”建設(shè)推進(jìn)的進(jìn)度，將對后續(xù)社會管理和服務(wù)產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響。具體是：“大居”建設(shè)總體規(guī)劃缺乏系統(tǒng)性；公建配套建設(shè)嚴(yán)重滯后；“大居”建設(shè)所需資金缺口巨大；“大居”的硬件建設(shè)和社區(qū)管理服務(wù)軟件建設(shè)之間脫節(jié)。

上述問題對“大居”今后管理和服務(wù)可能產(chǎn)生的負(fù)面影響

主要表現(xiàn)在：中低收入群體聚居，可能加劇不同階層之間的居住隔離；常住人口的回流市區(qū)和流動人口的不斷導(dǎo)入，影響到穩(wěn)定房地產(chǎn)價格和改善低收入群體居住條件的政策初衷；事關(guān)群眾利益的現(xiàn)實(shí)問題解決進(jìn)展遲緩，直接損害黨和政府形象，誘發(fā)社會不安定因素；地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到嚴(yán)重制約，并有可能引起農(nóng)村人口和“大居”居民的對立。

解決“大居”問題的意見和建議

（一）充分認(rèn)識“大居”建設(shè)對上海城市發(fā)展的重要意義，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌各方力量加快解決“大居”面臨的現(xiàn)實(shí)問題

1.建立專門機(jī)構(gòu)。建議市、區(qū)兩級政府均組建一個由主管行政領(lǐng)導(dǎo)牽頭、實(shí)體性運(yùn)作的綜合性“大居”協(xié)調(diào)推進(jìn)專門機(jī)構(gòu)，改變目前建設(shè)和管理上職能部門各自為政，建設(shè)推進(jìn)和管理服務(wù)脫節(jié)的現(xiàn)狀。

2.出臺具體配套政策。建議市層面進(jìn)一步加強(qiáng)調(diào)研，統(tǒng)籌考慮全市整體利益和承接“大居”區(qū)、鎮(zhèn)長遠(yuǎn)發(fā)展兩方面，以群眾利益為導(dǎo)向、以問題困難為導(dǎo)向，對基層反響強(qiáng)烈的規(guī)劃建設(shè)問題、資金保障問題、管理服務(wù)體制機(jī)制問題等，抓緊研究出臺具體的操作性方案，并督促解決，堅(jiān)決防止部門之間和區(qū)縣之間經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動、甩包袱、推諉扯皮等短視現(xiàn)象。

3.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。建議市層面加強(qiáng)對人口導(dǎo)出區(qū)和導(dǎo)入?yún)^(qū)之間工作步調(diào)的協(xié)調(diào)，特別是在區(qū)與區(qū)之間財政橫向轉(zhuǎn)移支付，房源供應(yīng)搭橋和人口大規(guī)模遷移前的信息共享等方面統(tǒng)一步調(diào)，便于已建房源加快資金回籠，便于人口導(dǎo)入?yún)^(qū)在產(chǎn)業(yè)布局、社會管理和服務(wù)等方面早規(guī)劃、早組織、早服務(wù)、早見效。

（二）優(yōu)化完善“大居”規(guī)劃，以“四同步”為基本要求強(qiáng)力推進(jìn)“大居”建設(shè)

1.建議市層面針對前兩輪“大居”規(guī)劃中存在的突出問題，進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整規(guī)劃。一是適度提高尚未建設(shè)的公建配套項(xiàng)目用地地塊容積率和配套項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。二是建立“大居”規(guī)劃和審批綠色通道。三是重視“大居”周邊遠(yuǎn)期規(guī)劃，加快產(chǎn)居結(jié)構(gòu)融合。

2.建議市層面將“四同步”作為考評牽頭推進(jìn)部門工作績效的重要指標(biāo)，確保“大居”整體投入使用。一是市、區(qū)兩級都要嚴(yán)格執(zhí)行“大居”住宅房屋和公建配套的“四同步”規(guī)定。二是對于已經(jīng)建成的公建配套設(shè)施，應(yīng)盡早完善后投入使用。

3.采取積極的過渡措施及補(bǔ)救措施回應(yīng)前兩輪“大居”建設(shè)中反映強(qiáng)烈的民生訴求。明確建設(shè)主體，加快“大居”內(nèi)“3+1”項(xiàng)目（社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、文化中心、事務(wù)受理中心和敬老院）建設(shè)；增設(shè)“大居”到軌道交通短駁線路，方便群眾出行；加強(qiáng)對“大居”周邊商業(yè)設(shè)施的扶持，在方便群眾日常生活的同時，增加“大居”居民就業(yè)率。加強(qiáng)“大居”治安防范基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高治安防范水平。同時，有關(guān)部門要高度重視對“大居”房屋質(zhì)量的監(jiān)管，堅(jiān)決杜絕房屋質(zhì)量問題的發(fā)生。

（三）加大財政扶持力度，解決“大居”建設(shè)和管理資金缺口

1.建議市財政根據(jù)“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、費(fèi)隨人走”的原則，建立人口導(dǎo)出區(qū)向?qū)雲(yún)^(qū)的長效性財政共擔(dān)機(jī)制，并確保有關(guān)資金及時、足額撥付到位。

2.研究制定對“大居”屬地鎮(zhèn)政府的扶持政策。建議根據(jù)有關(guān)鎮(zhèn)導(dǎo)入人口規(guī)模，研究對‘大居屬地鎮(zhèn)政府的均衡性轉(zhuǎn)移支付政策、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付政策、專項(xiàng)資金補(bǔ)貼政策（包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、養(yǎng)老、城市維護(hù)、治安管理、社會保障等方面），增強(qiáng)屬地鎮(zhèn)政府服務(wù)“大居”的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。同時可考慮在“大居”中提供部分房屋讓所在地政府回購，以緩解當(dāng)?shù)貏舆w農(nóng)民安置難問題。

（四）創(chuàng)新“大居”社會管理體制機(jī)制，多策并舉推動“大居”社區(qū)成熟和良性循環(huán)

1.研究制定“大居”社會管理指導(dǎo)性意見。建議市層面在固化相關(guān)典型模式和經(jīng)驗(yàn)的同時，根據(jù)升級轉(zhuǎn)換和維持加強(qiáng)的不同模式，分類制定加強(qiáng)大型居住社區(qū)社會管理的指導(dǎo)意見，并從管理職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、財政支撐和考核辦法等方面明確政策保障體系。同時，借鑒廣東省廣州市“保障房小區(qū)積分制管理經(jīng)驗(yàn)”，完善保障房住戶退出機(jī)制。

2.適當(dāng)下放行政管理權(quán)限。針對“大居”屬地政府承擔(dān)的“大居”管理職能與擁有的“大居”管理權(quán)限嚴(yán)重不對等現(xiàn)實(shí)，建議吸收廣東省佛山市順德區(qū)“簡政強(qiáng)鎮(zhèn)”改革經(jīng)驗(yàn)，研究將規(guī)劃管理、市政道路、環(huán)境保護(hù)、市場監(jiān)管、民生事業(yè)等方面的部分行政權(quán)限下放給“大居”屬地政府的可行性；根據(jù)屬地鎮(zhèn)承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)，適當(dāng)增加社會管理、公共服務(wù)等方面的行政、事業(yè)編制。

3.創(chuàng)新“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式。吸收本區(qū)浦江鎮(zhèn)、浦東三林鎮(zhèn)等地“大居”管理成功經(jīng)驗(yàn)，以基層黨建為抓手，以社區(qū)自治為目標(biāo)，以社區(qū)治理為手段，培育和完善社區(qū)功能。