日韓臺(tái)灣地區(qū)信訪制度對(duì)中國(guó)信訪改革的啟示

張弦

【摘要】從信訪的內(nèi)涵與功能出發(fā)，立足于我國(guó)信訪制度的現(xiàn)狀，從復(fù)雜性、適應(yīng)性、自主性、內(nèi)聚力四個(gè)方面與日本、韓國(guó)、臺(tái)灣三地的苦情、民愿委員會(huì)和陳情制度作比較，建議切實(shí)提高我國(guó)信訪體系的制度化水平，以更好地保障公民人權(quán)、推進(jìn)民主法治建設(shè)、增強(qiáng)民眾對(duì)政府的信賴并最終有利于保持社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

【關(guān)鍵詞】 信訪社會(huì)安全閥群體性事件制度化水平

中國(guó)的信訪制度與信訪困境

信訪，即民眾以書信、走訪等形式向國(guó)家機(jī)關(guān)反映情況、提出建議并請(qǐng)求有關(guān)部門依法作出處理的活動(dòng)。信訪脫胎于東方傳統(tǒng)文化，具有政治參與、行政監(jiān)督和權(quán)利救濟(jì)三重意涵。其優(yōu)點(diǎn)是成本相對(duì)較低，容易被接受；受案范圍廣泛，適用面更寬；更容易緩和矛盾，并實(shí)施精神救濟(jì)。從理論上來說，信訪制度符合美國(guó)功能主義沖突理論學(xué)者劉易斯·科塞（Lewis Coser）的社會(huì)安全閥理論?？迫J(rèn)為，發(fā)泄負(fù)面情緒的機(jī)制具有社會(huì)安全閥的功能，其排泄出去的不是多余的蒸汽，而是猛烈的敵對(duì)情緒，因此有助于社會(huì)結(jié)構(gòu)的維持，從而維護(hù)了社會(huì)的穩(wěn)定。①

盡管信訪具有理論上的優(yōu)越性，但現(xiàn)實(shí)往往與理想存在距離，我國(guó)現(xiàn)行信訪制度運(yùn)轉(zhuǎn)效能亟待提高。2004年，社科院學(xué)者于建嶸帶領(lǐng)課題組進(jìn)行了一項(xiàng)針對(duì)我國(guó)信訪制度的專項(xiàng)調(diào)查，這也是目前國(guó)內(nèi)針對(duì)上訪人群規(guī)模最大的一次調(diào)查活動(dòng)。結(jié)果顯示，公民通過上訪解決問題的比例只有千分之二。②中國(guó)社科院發(fā)布的2005年社會(huì)藍(lán)皮書表明，“從1993年至2003年這十年間，我國(guó)群體性事件數(shù)量急劇上升，由1994年的l萬(wàn)起增加到2003年的6萬(wàn)起；其規(guī)模也不斷擴(kuò)大，參與群體性事件的人數(shù)由73萬(wàn)多人增加到307萬(wàn)多人”；遲至2010年，藍(lán)皮書仍然指出，“群體性事件依然保持著多發(fā)態(tài)勢(shì)，一些地方在加速發(fā)展和轉(zhuǎn)型過程中積累了很多矛盾，這些問題得不到及時(shí)解決引發(fā)民怨，導(dǎo)致非階層性的、無直接利益的群體性沖突增多”。③與之相應(yīng)，2003年被中國(guó)媒體稱為是“信訪洪峰年”。然而到了2004年，國(guó)家信訪局受理群眾來信比上年竟然還要上升11.7%，接待群眾來訪批次上升了58.4%，人次則上升了52.9%。據(jù)估計(jì)，各級(jí)各類信訪事件平均每年近千萬(wàn)件。④觀察以上數(shù)據(jù)可以合理推測(cè)，信訪困境與群體性事件的激增有正相關(guān)性。有學(xué)者認(rèn)為，信訪困境的原因一是信訪體制不順，各種矛盾問題向上匯集；二是信訪功能錯(cuò)位，國(guó)家司法機(jī)關(guān)的權(quán)威被消解；三是信訪程序缺失，不斷誘發(fā)較嚴(yán)重的沖突事件。⑤

日本、韓國(guó)、臺(tái)灣地區(qū)的信訪制度

雖然名稱和傳統(tǒng)不同，但行政性的訴愿救濟(jì)制度在世界范圍內(nèi)廣泛存在。英美法系兼具行政和司法上陳情請(qǐng)?jiān)傅摹皃etition”制度及大陸法系的申訴專員和請(qǐng)?jiān)钢贫葹槠浯?。⑥鑒于東亞文化圈日本、韓國(guó)、臺(tái)灣三地與中國(guó)大陸法系相同、歷史文化傳統(tǒng)相近、人民社會(huì)心理相似，因而具有較強(qiáng)的可比性和借鑒意義，所以本文主要集中討論這三地的制度異同。

日本在二戰(zhàn)后仿效瑞典議會(huì)監(jiān)察專員（Ombudsman）并參照中國(guó)古代的御史臺(tái)監(jiān)察制度制定了“處理苦情手續(xù)”。⑦韓國(guó)建立獨(dú)立的行政性訴愿救濟(jì)制度較晚，于1994年成立了民愿委員會(huì)，旨在保護(hù)公民權(quán)益免受違法行政的侵犯。韓國(guó)的民愿委員會(huì)管轄范圍比較廣泛，除了受理公民對(duì)具體非法失當(dāng)行政措施的投訴外，還接受對(duì)行政制度和政策的投訴。民愿委員會(huì)的委員均由總統(tǒng)直接任命，雖不能直接糾正侵犯公民權(quán)益的行為，但有權(quán)要求相關(guān)機(jī)構(gòu)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)通報(bào)處理情況，在媒體上公布有關(guān)結(jié)果或直接向總統(tǒng)遞交報(bào)告。⑧臺(tái)灣的陳情制度也很值得我們借鑒。臺(tái)灣地區(qū)“立法院”1999年通過、2001年1月1日開始實(shí)施的《行政程序法》第七章對(duì)陳情制度作了專門規(guī)定，從而使其成為一種法定救濟(jì)方式。陳情制度非常靈活，陳情人可以采用書面、言詞等不特定方式并不受時(shí)間和次數(shù)限制，也無管轄之等級(jí)限制，具有即時(shí)性與程序簡(jiǎn)便性的特點(diǎn)；陳情內(nèi)容既包括人民對(duì)行政措施的建議也包括對(duì)行政違法的檢舉控告，不僅關(guān)乎個(gè)人私益保障也關(guān)乎國(guó)家公益，具有行政救濟(jì)、行政監(jiān)督、改善行政、指導(dǎo)服務(wù)的多重功能。另外，相關(guān)法令還要求行政機(jī)關(guān)協(xié)助人民行使陳情權(quán)利，進(jìn)行必要的教示、告知公民最佳的處理方法。⑨

信訪制度比較及啟示

根據(jù)美國(guó)政治學(xué)家亨廷頓的理論，可以用四個(gè)指標(biāo)來衡量政治制度的水平，即適應(yīng)性、復(fù)雜性、自主性和內(nèi)聚力。適應(yīng)性指的是一種組織和程序適應(yīng)環(huán)境挑戰(zhàn)的能力及其存續(xù)能力；復(fù)雜性意味著一個(gè)組織由龐大的下屬機(jī)構(gòu)構(gòu)成，隸屬關(guān)系和職責(zé)明確，并具有高度的專業(yè)化水平；自主性指的是政治組織和程序在與社會(huì)勢(shì)力和利益集團(tuán)關(guān)系的獨(dú)立性或中立性，即它是否具有獨(dú)立于社會(huì)勢(shì)力之上的自身利益與價(jià)值；內(nèi)聚力反映了政治組織和程序內(nèi)部的凝聚力和協(xié)調(diào)性，表現(xiàn)為整個(gè)組織內(nèi)部存在基本共識(shí)，具有內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制和起碼的組織紀(jì)律。⑩

從適應(yīng)性的角度來看。以臺(tái)灣的陳情制度為例，作為一種非形式化的行政救濟(jì)手段，陳情不要求有特定方式，而且為了最大限度的方便民眾，陳情也不受期間限制、次數(shù)限制，也無管轄之等級(jí)。日本苦情制度處理的內(nèi)容比正式的行政不服審查對(duì)象更廣泛，公民申請(qǐng)苦情處理不以自身權(quán)益受損為前提，即使公民自身權(quán)益沒有受到具體侵害，也可以為公共利益或他人權(quán)利申請(qǐng)。以之相對(duì)，大陸信訪制度的理念幾經(jīng)更迭，搖擺于管理監(jiān)督和服務(wù)溝通之間，再加上體制不順、法源不清，在實(shí)踐中不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情勢(shì)的要求因而陷入了效能不彰的境地。

從復(fù)雜性的角度來看。大陸信訪的接訪單位既有行政機(jī)關(guān)，也有法院、檢察院等司法機(jī)關(guān)，還有立法機(jī)關(guān)人民代表大會(huì)，更有工青婦等人民團(tuán)體。即使是專門負(fù)責(zé)接受信訪的信訪局，從中央到地方也沒有明確的隸屬關(guān)系，而只能協(xié)調(diào)、商議；從受訪內(nèi)容的性質(zhì)上看也是五花八門，既有行政行為也有司法判決還有黨委的決議。這種政出多門、多頭管理、事理不明、職責(zé)不清的情況造成了信訪制度復(fù)雜性較低，無論在隸屬關(guān)系還是職責(zé)明晰上都與其他三類制度有不小差距。與之相對(duì)，臺(tái)灣陳請(qǐng)與日本苦情制度的接受機(jī)關(guān)一律為行政機(jī)關(guān)，其上下隸屬關(guān)系明確，陳情事項(xiàng)也僅僅局限在行政范疇；韓國(guó)的民愿接受機(jī)關(guān)為隸屬于總統(tǒng)的民愿委員會(huì)，其受理事由也大多局限在行政事務(wù)方面。

從自主性的角度來看。由于體制因素（縱向和橫向）的影響更由于法治水平不高，目前我國(guó)信訪機(jī)關(guān)的獨(dú)立性較差且容易受到各方面因素的干擾。相比而言，臺(tái)灣和日本由于長(zhǎng)期實(shí)行地方自治的緣故，其基層行政機(jī)關(guān)的獨(dú)立性較強(qiáng)，再加上法治觀念深入人心，社會(huì)監(jiān)督力量強(qiáng)大，相關(guān)訴愿機(jī)關(guān)自主性也相應(yīng)較高。由于委員會(huì)的委員均由總統(tǒng)直接任命，韓國(guó)民愿委員會(huì)制度也具有很強(qiáng)的獨(dú)立性和權(quán)威性，它雖不具備司法機(jī)關(guān)那樣的剛性約束力，通過判決直接糾正侵犯公民權(quán)益的行為，但民愿委員會(huì)有權(quán)要求相關(guān)行政機(jī)構(gòu)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)通報(bào)處理結(jié)果，并以在公共媒體上公布有關(guān)活動(dòng)或直接向總統(tǒng)報(bào)告來對(duì)有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。

從內(nèi)聚力的角度來看。臺(tái)灣、日本、韓國(guó)三地法制化程度較高，并具有即時(shí)性與程序上的簡(jiǎn)便性。臺(tái)灣陳情制度依靠的法源是《行政程序法》，日本和韓國(guó)也有相應(yīng)立法，如《行政手續(xù)法》和《行政管理廳設(shè)置法》等。這些法律位階較高從而保證了其效力。與之相對(duì)，大陸目前尚沒有一部關(guān)于信訪的法律（只有法規(guī)層級(jí)的國(guó)務(wù)院《信訪條例》）。另外，各地規(guī)章不一、作法各異，使得信訪工作存在不同程度的混亂與無序，呈現(xiàn)出相當(dāng)大的任意性與差別性。此外，信訪的接訪、監(jiān)督、回饋、制裁機(jī)制都缺乏明確的程序來約束和規(guī)范，因而也導(dǎo)致了其內(nèi)聚力較低。

中國(guó)現(xiàn)行信訪制度在立法理念上還存在認(rèn)識(shí)不足，沒有從民主參與、人權(quán)保障的高度進(jìn)行思考，更多的是把信訪作為聽取群眾意見、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的一項(xiàng)工作，帶有“自上而下”和“管理安撫”的性質(zhì)。慎重研究并通過立法借鑒東亞三地的經(jīng)驗(yàn)以完善現(xiàn)有的信訪制度，對(duì)保障我國(guó)公民人權(quán)、推進(jìn)民主法治建設(shè)、增進(jìn)民眾對(duì)政府的信賴顯得尤為迫切和必要。從中長(zhǎng)期來看，我們還是要制定一部專門的《信訪法》，提高信訪制度的法治化、透明化、專門化，形成行政信訪、行政復(fù)議、行政訴訟三足鼎立的行政救濟(jì)格局并發(fā)揮其多方面功能，這應(yīng)是未來中國(guó)信訪制度的改革趨向。

（作者為北京大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院博士研究生）

注釋

①陳成文，高妮妮：“從科塞的沖突理論看我國(guó)社會(huì)建設(shè)”，《社會(huì)科學(xué)論壇》，2009年第4期。

②李俊：“我國(guó)信訪制度的成本收益分析”，《南京社會(huì)科學(xué)》，2005年第5期。

③《2005年中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》和《2010年中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社。

④“群體性事件考驗(yàn)中國(guó)”，《環(huán)球》，2005年第8期。

⑤于建嶸：“中國(guó)信訪制度批判”，《中國(guó)改革》，2005年第2期。

⑥徐世平：“中國(guó)信訪法律制度改革路徑探析”,《人大研究》，2006年第6期。

⑦安秀偉，唐書?。骸罢撐覈?guó)信訪制度改革的基本路徑—日本苦情制度對(duì)我國(guó)信訪制度的啟示”，《黨政干部學(xué)刊》，2011年第1期。

⑧朱最新，朱孔武：“權(quán)利的迷思：法秩序中的信訪制度”，《法商研究》，2006年第2期。

⑨徐東：“臺(tái)灣地區(qū)陳情制度介評(píng)暨其與大陸信訪制度之比較”，《臺(tái)灣法研究學(xué)刊》，2002年第1期。

⑩［美］塞繆爾·亨廷頓：《變革社會(huì)中的政治秩序》，北京：華夏出版社，1988年，第11~23頁(yè)。