論建設(shè)服務(wù)型政府的戰(zhàn)略意義

薄貴利

深化行政體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，必須提高領(lǐng)導(dǎo)干部對建設(shè)服務(wù)型政府戰(zhàn)略意義的認(rèn)識。建設(shè)服務(wù)型政府，不僅有助于實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)的又快又好發(fā)展。同時，建設(shè)服務(wù)型政府能夠?yàn)闃?gòu)建社會主義和諧社會，實(shí)現(xiàn)國家的長治久安奠定堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)。

黨的十六屆六中全會和黨的十七大明確提出建設(shè)服務(wù)型政府的戰(zhàn)略任務(wù)。但時至今日，一些領(lǐng)導(dǎo)干部對建設(shè)服務(wù)型政府的戰(zhàn)略意義仍然缺乏足夠的認(rèn)識，沒有從戰(zhàn)略高度將服務(wù)型政府建設(shè)作為深化行政體制改革的核心和重點(diǎn)加以積極推進(jìn)。這對深化行政體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府將產(chǎn)生十分不利的影響。因此，迫切需要進(jìn)一步提高領(lǐng)導(dǎo)干部對建設(shè)服務(wù)型政府戰(zhàn)略意義的認(rèn)識。

建設(shè)服務(wù)型政府，有助于實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展

實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要任務(wù)。建設(shè)服務(wù)型政府，不僅能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境，而且能夠提高居民的消費(fèi)率，形成協(xié)調(diào)拉動經(jīng)濟(jì)增長的格局，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變。

建設(shè)服務(wù)型政府，能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)是創(chuàng)造財(cái)富的主體，政府是創(chuàng)造環(huán)境的主體。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的良好環(huán)境不可能自然形成，只能通過政府自覺、理性地去推動和創(chuàng)造。建設(shè)服務(wù)型政府，優(yōu)質(zhì)高效地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，政府就能夠?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。例如，政府通過加強(qiáng)宏觀調(diào)控，能夠?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境；通過提供法律和制度方面的服務(wù)，能夠?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的法律和制度環(huán)境；通過加強(qiáng)市場監(jiān)管，能夠?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的市場秩序；通過提供社會保障和環(huán)境保護(hù)等方面的服務(wù)，能夠?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境和自然環(huán)境；通過提供基礎(chǔ)設(shè)施方面的服務(wù)，能夠?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)設(shè)施條件；通過提供基本醫(yī)療衛(wèi)生和公共教育服務(wù)，能夠?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)發(fā)展奠定良好的人力資源基礎(chǔ)；通過提供勞動就業(yè)服務(wù)，能夠?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)發(fā)展提供合格的人力資源；通過社會信用體制和機(jī)制建設(shè)，能夠?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的信用體系等等。

建設(shè)服務(wù)型政府，有助于形成協(xié)調(diào)拉動經(jīng)濟(jì)增長的格局。改革開放以來，拉動我國經(jīng)濟(jì)增長的主要因素是投資和外貿(mào)，居民消費(fèi)對國民經(jīng)濟(jì)的拉動作用較小。例如，1978～2009年，我國投資率從38.2%提高到44%左右，消費(fèi)率則從62.1%下降到不到49%，與目前世界上高收入國家消費(fèi)率62%、中等收入國家消費(fèi)率60%相比較，我國投資率明顯偏高，消費(fèi)率明顯偏低，投資與消費(fèi)關(guān)系嚴(yán)重失衡。①導(dǎo)致居民消費(fèi)率不高的主要原因，除了居民收入在國民收入中占比偏低、低收入群體收入增長幅度低于高收入群體、城鎮(zhèn)化實(shí)際進(jìn)展緩慢以外，服務(wù)型政府建設(shè)滯后是其中的一個重要原因。由于服務(wù)型政府建設(shè)滯后，政府公共服務(wù)支出嚴(yán)重不足，迫使居民用自身的收入來支付快速增長的教育、醫(yī)療和社會保障等支出，從而嚴(yán)重抑制了居民的消費(fèi)傾向。以教育和醫(yī)療衛(wèi)生為例，2007年，我國城鎮(zhèn)居民用于教育的消費(fèi)支出比重為6.4%，而發(fā)達(dá)國家平均水平不到4%，德國和英國則分別為1.1%和1.5%，美國和日本分別為3%和4.2%；我國城鎮(zhèn)居民用于醫(yī)療衛(wèi)生消費(fèi)支出的比重為7%，而發(fā)達(dá)國家平均不到5%。②再以社會保障為例，目前我國城鎮(zhèn)職工失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率只有41%，醫(yī)療保險(xiǎn)是53%，工傷保險(xiǎn)是48%，生育保險(xiǎn)是35%，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是57%；農(nóng)民工各種社會保險(xiǎn)覆蓋率更低，失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率只有3.7%，醫(yī)療保險(xiǎn)是13%，工傷保險(xiǎn)是24%，生育保險(xiǎn)是2%，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)不到10%。③政府基本公共服務(wù)水平較低，必然增加城鄉(xiāng)居民的后顧之憂。他們要為醫(yī)療保健儲蓄，為未來養(yǎng)老儲蓄，為下一代儲蓄，從而嚴(yán)重抑制了城鄉(xiāng)居民即期消費(fèi)的擴(kuò)大。試想，如果服務(wù)型政府建設(shè)加強(qiáng)了，政府提供的基本公共服務(wù)達(dá)到了應(yīng)有水平并覆蓋整個社會，那么，就會消除城鄉(xiāng)居民的后顧之憂，極大地提高居民的消費(fèi)率。居民消費(fèi)率提高了，才能夠形成消費(fèi)、投資、出口協(xié)調(diào)拉動經(jīng)濟(jì)增長的格局。

建設(shè)服務(wù)型政府，能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變。早在1995年9月，黨的十四屆五中全會就提出了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式從粗放型向集約型根本轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略方針。16年來，我國為此進(jìn)行了多方面的努力，但總體上看，經(jīng)濟(jì)增長方式根本轉(zhuǎn)變的目標(biāo)尚未實(shí)現(xiàn)。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)增長速度的加快，增長方式粗放的問題更加突出，資源環(huán)境面臨的壓力越來越大。④黨的十七大報(bào)告不僅明確提出了加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略任務(wù)，而且明確提出了轉(zhuǎn)變的基本思路和要求。黨的十七屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》進(jìn)一步提出了加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的基本要求。然而，由于服務(wù)型政府建設(shè)滯后，使社會領(lǐng)域的諸多問題成為制約我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的主要因素，如勞動者素質(zhì)不高，科技創(chuàng)新能力不強(qiáng)，民生問題比較突出，資源環(huán)境約束趨強(qiáng)，體制機(jī)制障礙較多，等等。因此，為了切實(shí)解決制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的各種社會問題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變，迫切需要加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)。通過建設(shè)服務(wù)型政府，保障和改善民生，將加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)落到實(shí)處；通過建設(shè)服務(wù)型政府，促進(jìn)政府職能的根本轉(zhuǎn)變，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變創(chuàng)造良好環(huán)境；通過建設(shè)服務(wù)型政府，提高居民的消費(fèi)率，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展由主要依靠投資、出口拉動向依靠消費(fèi)、投資、出口協(xié)調(diào)拉動的根本轉(zhuǎn)變。

建設(shè)服務(wù)型政府，為社會和諧奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

構(gòu)建社會主義和諧社會，是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要目標(biāo)。對此，服務(wù)型政府建設(shè)能夠發(fā)揮重要的基礎(chǔ)性和保障性作用。

建設(shè)服務(wù)型政府，能夠切實(shí)保障和改善民生。民生問題，是社會和諧安定的最基本問題。其中包括就業(yè)、分配、教育、醫(yī)療、社會保障等諸多方面。改革開放至今，我國經(jīng)濟(jì)增長取得了舉世矚目的成就，民生也得到明顯改善。但由于服務(wù)型政府建設(shè)比較滯后，勞動就業(yè)、收入分配、教育衛(wèi)生、社會保障、居民住房、安全生產(chǎn)、社會治安等方面關(guān)系群眾切身利益的問題仍然比較多，部分低收入群眾生活比較困難。這是導(dǎo)致社會不和諧、不安定的一個重要原因。建設(shè)服務(wù)型政府，優(yōu)質(zhì)高效地提供基本公共服務(wù)，切實(shí)解決人民群眾最關(guān)心、最現(xiàn)實(shí)、最直接的利益問題，使城鄉(xiāng)居民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，那么，就能夠?yàn)闃?gòu)建社會主義和諧社會奠定堅(jiān)實(shí)的社會基礎(chǔ)。

建設(shè)服務(wù)型政府，能夠有效地維護(hù)公民權(quán)利。尊重、維護(hù)和保障公民權(quán)利，是現(xiàn)代文明的重要標(biāo)志，是現(xiàn)代法治的核心內(nèi)容，是維護(hù)社會和諧安定的重要政治基礎(chǔ)。新中國的成立，標(biāo)志著我國人民掌握了國家的權(quán)力，成為國家的主人。我國《憲法》明確規(guī)定了公民的基本權(quán)利和義務(wù)，并特別強(qiáng)調(diào)“國家尊重和保障人權(quán)”。這既符合我國的國體，又符合世界人權(quán)發(fā)展的大趨勢。公民的權(quán)利就是政府的義務(wù)。作為人民政府，有責(zé)任、有義務(wù)落實(shí)憲法精神，維護(hù)和增進(jìn)公民的合法權(quán)益。

然而，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，加之服務(wù)型政府建設(shè)比較滯后，我國公民的某些基本權(quán)利尚未得到較好的實(shí)現(xiàn)，以至于國務(wù)院總理溫家寶在2010年新春團(tuán)拜會上提出：“要讓老百姓活得更有尊嚴(yán)”。對此，溫家寶接受中國政府網(wǎng)、新華網(wǎng)聯(lián)合專訪時作了如下解釋：“我提出‘要讓老百姓活得更有尊嚴(yán)，主要指三個方面：第一，就是每個公民在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，都享有憲法和法律賦予的自由和權(quán)利，國家要保護(hù)每個人的自由和人權(quán)。無論是什么人在法律面前，都享有平等。第二，國家的發(fā)展最終目的是為了滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需求，除此之外，沒有其他。第三，整個社會的全面發(fā)展必須以每個人的發(fā)展為前提，因此，我們要給人的自由和全面發(fā)展創(chuàng)造有利的條件，讓他們的聰明才智競相迸發(fā)。這就是我講的尊嚴(yán)的含義?！雹轂榱饲袑?shí)維護(hù)和保障公民的基本權(quán)利，讓老百姓活得更有尊嚴(yán)，必須大力加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)，使政府更好地履行憲法賦予的各項(xiàng)公共服務(wù)職責(zé)。只有如此，才能夠?yàn)楣駲?quán)利的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造條件、奠定基礎(chǔ)、提供保障，也才能為構(gòu)建社會主義和諧社會奠定堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)。

建設(shè)服務(wù)型政府，能夠維護(hù)最基本的社會公平正義。公平正義是社會和諧的重要基礎(chǔ)。維護(hù)社會公平正義是現(xiàn)代政府的基本職責(zé)，也是實(shí)現(xiàn)社會和諧的根本途徑。建設(shè)服務(wù)型政府，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，能夠在最基礎(chǔ)的層面維護(hù)社會公平正義。

在我國，由于歷史、地理、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多種原因，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間、發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)之間、同一地區(qū)不同階層、不同群體之間，基本公共服務(wù)差距較大，公共資源配置不公平。例如，我國某些基本公共服務(wù)只覆蓋了城鎮(zhèn)的部分居民，農(nóng)村居民長期享受不到基本公共服務(wù)；我國醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)不僅供給總量相對不足，而且醫(yī)療衛(wèi)生資源配置不均衡，城鄉(xiāng)醫(yī)療保障水平差距較大，在廣大農(nóng)村，既存在“看病難”、“看病貴”的問題，同時也普遍存在著醫(yī)療衛(wèi)生水平低的問題。在過去的封閉社會，由于信息閉塞，基本公共服務(wù)不均衡、不公平對人們的心理影響還不是很大。在今天的信息社會，人們可以通過各種渠道獲取各種信息，加之人們的公平意識空前增強(qiáng)，基本公共服務(wù)不均等、公共資源分配不公平等問題，必然成為引發(fā)社會不滿和社會矛盾的重要根源。建設(shè)服務(wù)型政府，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，有助于在基本民生領(lǐng)域維護(hù)社會公平，從而為社會主義和諧社會大廈夯實(shí)公平正義的基礎(chǔ)。

建設(shè)服務(wù)型政府，有助于實(shí)現(xiàn)國家的長治久安

建設(shè)服務(wù)型政府，能夠提高政府的公信力，夯實(shí)政府的合法性基礎(chǔ)，促進(jìn)人的現(xiàn)代化，從而為實(shí)現(xiàn)國家的長治久安奠定堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)。

建設(shè)服務(wù)型政府，能夠提高政府的公信力。長期以來，我國堅(jiān)持人民政府為人民的理念，強(qiáng)調(diào)人民群眾的主體地位，贏得了人民群眾的信賴和支持。不可否認(rèn)，很長一段時間，我國對基本公共服務(wù)重視不夠，勞動就業(yè)、社會保障、收入分配、教育衛(wèi)生、居民住房、安全生產(chǎn)和社會治安等方面關(guān)系群眾切身利益的問題沒有得到較好解決，低收入群眾的生活比較困難。加之一些領(lǐng)導(dǎo)干部只對上負(fù)責(zé)，不對下負(fù)責(zé)，說假話、說空話、說大話，從而嚴(yán)重削弱了政府的公信力。前蘇聯(lián)和中東歐國家，在提供基本公共服務(wù)方面長期口惠而實(shí)不至，使人民群眾喪失了對政府的信任，最終導(dǎo)致其政府的垮臺。這一慘痛的歷史教訓(xùn)值得我們高度重視和認(rèn)真汲取。

建設(shè)服務(wù)型政府，認(rèn)真履行公共服務(wù)職責(zé)，優(yōu)質(zhì)高效地提供人民群眾迫切需要的基本公共服務(wù)，是踐行以人為本和執(zhí)政為民理念的重要體現(xiàn)，是落實(shí)人民政府為人民的精神和原則的重大舉措，必能贏得人民群眾的信賴和高度認(rèn)可，從而極大地提高政府的公信力。

建設(shè)服務(wù)型政府，能夠夯實(shí)政府的合法性基礎(chǔ)。在我國，深化行政體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府，目的是要建設(shè)人民滿意的政府。什么樣的政府才是人民滿意的政府呢？很顯然，一個權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀的政府，一個能夠創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義的政府，一個依法行政、認(rèn)真履責(zé)、公開透明、清正廉潔、行為規(guī)范、運(yùn)行高效的政府，是人民滿意的政府，是服務(wù)型政府。只有大力加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)，切實(shí)解決人民群眾最關(guān)心、最迫切需要解決的公共服務(wù)滯后的問題，才能夠在群眾的溫飽問題基本解決以后，滿足人民群眾對提高生活水平和改善生活質(zhì)量的新期待，體現(xiàn)出人民政府為人民的正確導(dǎo)向。政府所做的一切，得到了人民群眾的高度認(rèn)同，就將極大地鞏固政府的合法性基礎(chǔ)，為實(shí)現(xiàn)國家的長治久安奠定堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)。否則，在我國經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入水平有了較大增長的情況下，對人民群眾提高生活水平和質(zhì)量的新期待關(guān)心不夠，措施不力，不能及時有效地滿足人民群眾的新要求，那么，就必然導(dǎo)致人民群眾的失望情緒，喪失人民群眾的信賴，嚴(yán)重削弱政府的合法性基礎(chǔ)。

建設(shè)服務(wù)型政府，能夠促進(jìn)人的現(xiàn)代化。建設(shè)服務(wù)型政府，有助于提高國民素質(zhì)，促進(jìn)人的全面發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人的現(xiàn)代化。馬克思主義認(rèn)為，人的全面發(fā)展是社會發(fā)展進(jìn)步的前提條件，同時也是社會發(fā)展到高級形態(tài)的重要標(biāo)志。美國現(xiàn)代化問題理論家英格爾斯指出：“在整個國家的現(xiàn)代化進(jìn)程中，人是一個基本的因素。一個國家，只有當(dāng)它的人民是現(xiàn)代人，它的國民從心理和行為上都轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代的人格，它的現(xiàn)代政治、經(jīng)濟(jì)和文化管理機(jī)構(gòu)中的工作人員都獲得了某種與現(xiàn)代化發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代性，這樣的國家才可真正稱之為現(xiàn)代化的國家?！雹藿ㄔO(shè)服務(wù)型政府，為城鄉(xiāng)居民提供良好的醫(yī)療衛(wèi)生、勞動就業(yè)、社會保障、住房保障、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的公共服務(wù)，能夠?yàn)槿说娜姘l(fā)展創(chuàng)造良好的物質(zhì)條件；而提供現(xiàn)代公共教育和公共文化等方面的服務(wù)，能夠較大幅度地提高國民的綜合素質(zhì)和現(xiàn)代文明水平，促進(jìn)人的現(xiàn)代化。人的現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)了，必將促使每個公民對現(xiàn)代政治結(jié)構(gòu)、現(xiàn)代政治體制、現(xiàn)代政治運(yùn)行規(guī)則和程序的高度認(rèn)同，這對于推進(jìn)我國社會主義政治現(xiàn)代化，在新的質(zhì)態(tài)上實(shí)現(xiàn)社會和諧和國家長治久安，具有更為深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。

（作者為國家行政學(xué)院公共管理教研部主任、教授、博導(dǎo)，北京市人民政府專家咨詢委員會委員；本文為國家社科基金重大項(xiàng)目“建設(shè)服務(wù)型政府戰(zhàn)略與對策研究”的階段性成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號：09&ZD064）

注釋

①③馬傳景：“我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中存在的矛盾和問題”，國務(wù)院研究室編寫組：《十一屆全國人大四次會議〈政府工作報(bào)告〉輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社、中國言實(shí)出版社，2011年，第107頁、第108頁。

②余斌、陳昌盛：“‘十二五期間優(yōu)化收入分配格局的思路與途徑”，國務(wù)院發(fā)展研究中心：《中國發(fā)展評論》，2010年2月第12卷第1期，北京：中國發(fā)展出版社，2010年，第16頁。

④馬凱：“加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)全局緊迫而重大的戰(zhàn)略任務(wù)》”，《十七大報(bào)告輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2007年，第128頁。

⑤新華網(wǎng)，2010年2月27日，http://www.gov.cn/zlft2010/。

⑥［美］英格爾斯：《走向現(xiàn)代化》，殷陸君編譯：《人的現(xiàn)代化》，成都：四川人民出版社，1985年，第8頁。