職業(yè)資格二十年：有立法，無細(xì)規(guī)

張羽

【√】盡管《行政許可法》、《就業(yè)促進(jìn)法》等一系列法律都認(rèn)可了職業(yè)資格制度的存在。但職業(yè)資格制度所衍生的證書市場亂象，日益引發(fā)了社會性的擔(dān)憂

微博上十分流行一個段子：“人的一生，似乎可以用檔案夾中幾張薄薄的紙片和幾本證書就可以概括了。出生的時候有出生證，上學(xué)的時候領(lǐng)學(xué)生證，工作了發(fā)給工作證，結(jié)了婚自然藏有結(jié)婚證，退休后會捧出退休證，再后面的證件不說也罷，因為那意味著無可奈何的煙消云散?！?/p>

今年是我國正式推廣職業(yè)資格制度的第二十年。1993 年中共十四屆三中全會首次明確提出學(xué)歷文憑與職業(yè)資格并重,“職業(yè)資格”的說法首次在國家政策層面上被確立。

現(xiàn)實狀況卻令人憂慮?！斗綀A》采訪北京豐臺職業(yè)資格證書詐騙案時發(fā)現(xiàn)，很多人對職業(yè)資格只有一知半解，甚至明知有假，仍愿意付出高額費用參加培訓(xùn)，獲取假證。

5月11日，人力資源和社會保障部發(fā)布了關(guān)于清理規(guī)范職業(yè)資格第一批公告，這是從2008年啟動該清理行動以來，第一次開花結(jié)果。長期以來，職業(yè)資格領(lǐng)域的機構(gòu)雜、收費亂、考試多、證書濫、騙子多……諸多亂象，能否就此終結(jié)？

職業(yè)資格證：想說愛你不容易

在國家人力資源和社會保障部下屬的官方網(wǎng)站“國家職業(yè)資格工作網(wǎng)”中關(guān)于“國家職業(yè)資格證書全國聯(lián)網(wǎng)查詢”的頁面上，一行字醒目地提醒著來訪者：“近期，網(wǎng)上頻繁出現(xiàn)假冒國家職業(yè)資格證書查詢網(wǎng)站。為了保障社會公眾利益，維護(hù)國家職業(yè)資格證書權(quán)威性，現(xiàn)公布全國各地、行業(yè)、企業(yè)職業(yè)技能鑒定中心的官方網(wǎng)址。同時對已發(fā)現(xiàn)的假冒網(wǎng)站進(jìn)行公示，請社會公眾提高警惕，謹(jǐn)防上當(dāng)?！?/p>

近年來，職業(yè)資格證書制度在國內(nèi)的逐步推廣，特別是2003年以后，高校擴招后的大學(xué)生開始畢業(yè)，“人才”似乎不再缺乏，就業(yè)難成為社會共識。于是，不管是未畢業(yè)的，還是已經(jīng)就業(yè)的，都開始意識到手握“證書”的重要性。

這些都衍生了一個新興市場：職業(yè)資格教育與培訓(xùn)。其內(nèi)容涵蓋了考試報名、培訓(xùn)班開設(shè)、培訓(xùn)教材出售、邀請培訓(xùn)老師等等諸多環(huán)節(jié)。

這個市場形成了一套默認(rèn)的潛規(guī)則：政府部門或相關(guān)機構(gòu)通常負(fù)責(zé)制定相關(guān)政策，擬定職業(yè)技能鑒定標(biāo)準(zhǔn)，而職業(yè)資格證書的認(rèn)證開發(fā)和職業(yè)培訓(xùn)等具體工作往往由部門的直屬單位負(fù)責(zé)。而這些直屬單位又各自辦了許多職業(yè)技能培訓(xùn)學(xué)校，作為社會力量辦學(xué)機構(gòu)進(jìn)入市場，開展考試的“定點培訓(xùn)”。

在數(shù)以百計的各種職業(yè)資格的承載下，很難有權(quán)威數(shù)據(jù)表明這個市場的經(jīng)濟價值有多大。2010年，青海省社會科學(xué)院研究人員毛江暉曾發(fā)表觀點，認(rèn)為職業(yè)資格考試市場價值3000億。

據(jù)《方圓》不完全查證，以被喻為“中國第一考”、獲取法律職業(yè)資格的司法考試為例，北京地區(qū)就有超過二十家的正規(guī)培訓(xùn)機構(gòu)，這還不包括各類小型只以出售相關(guān)資料為主的網(wǎng)站。最常見的課程班都是大班授課，聽眾大都在三四百人，每個課程班費用都通常在5000元以上，某司法考試學(xué)校網(wǎng)站上最貴的課程價值33540元。

2011年度在北京報考該考試的超過3萬人，按每人5000元計算，僅培訓(xùn)市場價值就高達(dá)1.5億。由于通用教材（即俗稱的三大本）的昂貴費用（官方定價三百元），大多數(shù)考生會選擇100元左右的盜版，即這個盜版市場也達(dá)到300萬以上。司法考試報名費為每人220元，用于支付考場、閱卷等費用，總額也超過600萬。即報名、教材、培訓(xùn)三項保守估計相加，北京市僅法律職業(yè)資格這一項市場額就已經(jīng)高達(dá)2.3億。

那么，被證書困擾的中國人到底要面對多少種職業(yè)資格證呢？這要從中國開始建立職業(yè)資格證書制度開始數(shù)起。

建立：從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的內(nèi)容

我國正式的職業(yè)資格證書制度源于上世紀(jì)五十年代所建立的“工人技術(shù)等級考核制度”，其主要是針對企業(yè)中的技術(shù)工種的復(fù)雜程度進(jìn)行分級發(fā)放薪資待遇，我們通常所說的“七級工”、“八級工”就是這種制度下的產(chǎn)物。

上世紀(jì)九十年代中期，隨著改革開放的不斷加深，計劃經(jīng)濟體制下僵硬的工人技術(shù)等級考核不能再適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需要。

為了推行職業(yè)資格證書制度，國家在制度和立法層面上進(jìn)行了雙重努力。

1993年，當(dāng)時的勞動部（后變更為人力資源與社會保障部）發(fā)布了《職業(yè)技能鑒定規(guī)定》；1994年3月勞動部、人事部聯(lián)合頒發(fā)了《職業(yè)資格證書規(guī)定》；1994年6月, 中央編制辦批準(zhǔn)成立勞動部職業(yè)技能鑒定中心, 負(fù)責(zé)國家職業(yè)資格證書制度的實施；1994 年7月全國人大通過《勞動法》, 確立了職業(yè)資格制度的法律地位。

按照上述規(guī)定，職業(yè)資格包括從業(yè)資格和執(zhí)業(yè)資格。從業(yè)資格是指從事某一專業(yè)（工種）學(xué)識、技術(shù)和能力的起點標(biāo)準(zhǔn)，如電工、焊工等基層崗位。執(zhí)業(yè)資格是指政府對某些責(zé)任較大，社會通用性強，關(guān)系公共利益的專業(yè)（工種）實行準(zhǔn)入控制，是依法獨立開業(yè)或從事某一特定專業(yè)（工種）學(xué)識、技術(shù)和能力的必備標(biāo)準(zhǔn)，如法律職業(yè)資格、注冊會計師等等。

根據(jù)政策和法律規(guī)定，我們可以發(fā)現(xiàn)，最初實行職業(yè)資格制度的行業(yè)主要應(yīng)分布在與財產(chǎn)、生命、安全等相關(guān)領(lǐng)域：

（ 1） 財產(chǎn)類： 包括注冊會計師、珠寶鑒定師、期貨經(jīng)紀(jì)人、保險經(jīng)紀(jì)人、保險代理人、房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人、房地產(chǎn)估價師、證券經(jīng)紀(jì)人、證券代理人、專利代理人、拍賣師、注冊稅務(wù)師、監(jiān)理工程師等。

（ 2） 安全類：包括注冊建筑師、注冊結(jié)構(gòu)工程師、電氣工程師、消防士、船舶士等。

（ 3） 生命類： 包括執(zhí)業(yè)醫(yī)師、執(zhí)業(yè)藥劑師、執(zhí)業(yè)牙醫(yī)師、執(zhí)業(yè)假肢師、理發(fā)師、美容師等。

（ 4） 特殊職業(yè)或職位, 包括法官、檢察官、信息安全檢查官、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)檢查官、海關(guān)商檢、動植物檢疫、環(huán)境檢查員等, 由于它們的主要特點和上述職業(yè)相似，業(yè)后果嚴(yán)重、對專業(yè)技術(shù)要求高等, 他們也可以采用職業(yè)資格制度中的一部分管理方法或借助于職業(yè)資格制度進(jìn)行管理。

演變：將其中的一部分推進(jìn)為就業(yè)準(zhǔn)入

事實上，職業(yè)資格制度可是說經(jīng)歷了橫向和縱向的發(fā)展。

在橫向上，職業(yè)資格的涵蓋范圍擴大。前文所論述，都是“國家職業(yè)資格”，通常是一些傳統(tǒng)的、專業(yè)性強的技術(shù)工種，如前文提及的電工、注冊會計師等等，由政府勞動或人事部門行使頒發(fā)資格證權(quán)力。

隨著職業(yè)資格證受到勞動者青睞，一些所謂的“白領(lǐng)職業(yè)”也進(jìn)入了這個范疇，常見的包括人力資源管理、行政管理、物業(yè)管理、營銷管理、項目管理等等。其中，不乏各相關(guān)行業(yè)在頒發(fā)自己行業(yè)的職業(yè)資格證書和上崗證，這也導(dǎo)致了“證出多門”的現(xiàn)象，一直為學(xué)界所詬病。

譬如近些年熱炒的“婚姻家庭指導(dǎo)師”，2007年媒體曝光了位于北京東交民巷飯店寫字樓的北京華夏思宇培訓(xùn)中心，該中心沒有經(jīng)過勞動和社會保障部職業(yè)技能鑒定中心的審定，就開始舉辦所謂的“婚姻家庭指導(dǎo)師”培訓(xùn)，其培訓(xùn)的利潤更是驚人，僅北京就有500多人參加了該中心的培訓(xùn)，學(xué)費為每人4200元。實際上，勞動和社會保障部于2007年4月25日正式發(fā)布了“婚姻家庭咨詢師”這一新職業(yè)信息，從未發(fā)布過有關(guān)“婚姻家庭指導(dǎo)師”的任何信息。雖然婚姻家庭咨詢師的新職業(yè)信息已經(jīng)發(fā)布，但相應(yīng)的國家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)尚未頒布，培訓(xùn)教材也還在開發(fā)過程中。

在《方圓》報道的豐臺職業(yè)資格詐騙案中，出現(xiàn)頻率比較高的一些詐騙項目如“高級項目管理師”、“二級建造師”、“高級物流師”等等，大都出現(xiàn)于這些新興行業(yè)，受騙者也以企業(yè)白領(lǐng)和中高級管理者為主。

另一方面, 在縱向上，又一新詞匯“就業(yè)準(zhǔn)入”進(jìn)入了人們的視野。2000年7月, 原勞動和社會保障部頒發(fā)的《招用技術(shù)工種從業(yè)人員規(guī)定》，其將國家職業(yè)資格分為初級（五級）、中級（四級）、高級（三級）、技師（二級）、高級技師（一級），要求我國在95個職業(yè)開始試行就業(yè)準(zhǔn)入制度。

就業(yè)準(zhǔn)入制度的具體操作是：中等職業(yè)學(xué)校的應(yīng)屆畢業(yè)生必須持職業(yè)資格證上崗, 可考初級或中級；往屆生慢慢過渡到補證上崗；需持證書的級別由用人單位根據(jù)需要自定。

“經(jīng)過十余年的發(fā)展, 我國職業(yè)資格的認(rèn)證制度實現(xiàn)了由計劃體制形態(tài)向市場體制形態(tài)的過渡；實現(xiàn)了由企業(yè)內(nèi)部的組織與管理向國家法律法規(guī)指導(dǎo)下的社會化管理轉(zhuǎn)型。”有專家如是評價。

含金量各不相同

隨著職業(yè)資格制度在我國的建立，各類職業(yè)資格證書已經(jīng)成為技術(shù)類勞動力市場，乃至高級白領(lǐng)的“通行證”。然而。種類繁多、頒發(fā)機構(gòu)各不相同的職業(yè)資格證，含金量各不相同。

在技術(shù)類勞動力市場，例如電焊工、數(shù)控車工、工具鉗工、汽車維修工等，由于大都推行就業(yè)準(zhǔn)入，且更傾向于俗話說的“技術(shù)活”，更受到體力勞動者的青睞，特別具備一定學(xué)歷的進(jìn)城務(wù)工者。制造類企業(yè)，也樂于雇傭持證上崗的人員，以保證生產(chǎn)安全和產(chǎn)品質(zhì)量。

比如物業(yè)管理人員，根據(jù)職業(yè)資格證書的要求，上崗者必須具備能從事簡單的家電維修、土木結(jié)構(gòu)維修、下水道疏通等技能，否者就不能上崗。

近年來，我們向外國也輸出了不少勞動力，而按照國際勞工組織的要求，他們大都需要相關(guān)的職業(yè)資格才可以。

在高端勞動力市場，以注冊會計師、執(zhí)業(yè)醫(yī)師、法律職業(yè)資格、注冊建筑師、注冊電氣工程師等為代表，實施職業(yè)準(zhǔn)入類的職業(yè)資格證書，由于獲取相關(guān)證書就意味著進(jìn)入了一個高收入行業(yè)，加上相關(guān)考試難度極高、通過率低，獲得行業(yè)認(rèn)可度高，從而含金量極高。

當(dāng)然也并不是所有的職業(yè)資格證都有極高的要求。有些特別實用的證書，也受到青睞。譬如很多人會考一個導(dǎo)游證，目的僅僅是為了旅游時可以免掉門票。

近年來，一些國外的行業(yè)協(xié)會或者中介機構(gòu)，也在中國推行一些所謂資格證，并且有濫發(fā)牟利的現(xiàn)象。必須注意的是，中國與外國的職業(yè)資格不存在互相認(rèn)可的協(xié)議，所以如果未在中國取得許可的話，就沒有價值。

還有一些職業(yè)資格證，由于入行難度不大，社會普遍認(rèn)知度不高，很難評價其含金量。例如策劃師、婚禮主持師、汽車營銷師等等。

正名：職業(yè)資格本質(zhì)是行政許可

職業(yè)資格制度實施以后，各種認(rèn)證的權(quán)力一直由各種行政機構(gòu)行使，因此，職業(yè)資格制度從本質(zhì)上構(gòu)成了行政許可。這一點，被2004年開始實施的《行政許可法》所確認(rèn)。

該法第十二條規(guī)定，對于“提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項”可以設(shè)定行政許可。也許會有人疑問：為何職業(yè)資格在法律明文規(guī)定的情況下，仍然偏離了既定軌道，甚至出現(xiàn)了嚴(yán)重刑事案件？

事實上，法律職業(yè)資格證、注冊會計師證這類由于社會關(guān)注度高，國家的高度管控，運行得已經(jīng)相當(dāng)規(guī)范。但大多數(shù)職業(yè)資格證的獲取，由于法律規(guī)定的不完善，頒發(fā)證書的職業(yè)技能鑒定機構(gòu)本身又是一塊“肥肉”，其歸口問題始終在各方博弈和爭論中，難以定決。

“令人堪憂的關(guān)鍵問題恰恰在于各種各樣的職業(yè)資格考試逐漸偏離了《行政許可法》保障提供公眾服務(wù)的質(zhì)量，維護(hù)社會公共利益的初衷。職業(yè)資格考試濫設(shè)的趨勢越來越明顯。職業(yè)資格的功能被嚴(yán)重扭曲，維護(hù)公共利益的核心功能被擱置一邊，而假借職業(yè)資格考試牟利則成為一些政府部門的初衷。”廣東海洋大學(xué)法學(xué)院講師李錦輝指出。

原來，為了按照職業(yè)標(biāo)準(zhǔn), 國家開發(fā)完成了主要職業(yè)和工種的國家職業(yè)技能鑒定題庫, 并通過在全國各地建立的8000個職業(yè)技能鑒定所、站, 對2000個以上的職業(yè)和工種的勞動者進(jìn)行了職業(yè)技能鑒定，他們是認(rèn)證通過申請者職業(yè)資格的直接部門。由于職業(yè)種類繁雜，這些技能鑒定所，又會經(jīng)常與相關(guān)主管部門合作，以便于考試和培訓(xùn)。而法律在這方面的規(guī)制卻顯得相當(dāng)薄弱。

《方圓》發(fā)現(xiàn)，盡管《行政許可法》第五十四條進(jìn)一步規(guī)定“行政機關(guān)如果采用考試的方式進(jìn)行職業(yè)資格認(rèn)證必須公開報名條件、報考辦法、考試科目以及考試大綱，并且不得組織強制性的資格考試的考前培訓(xùn)，不得指定教材和其他助考資料”，但在百度百科的高級人力資源管理師的詞條下，仍有某培訓(xùn)機構(gòu)宣稱自己為“人力資源和社會保障部職業(yè)技能鑒定中心授權(quán)的高級人力資源管理師北京試點考試培訓(xùn)單位”。

對于這種明顯違法的現(xiàn)象，“目前我國尚未制定專門的職業(yè)資格制度法及其他的實施細(xì)則, 也就無法明確職業(yè)資格制度的法律地位、職業(yè)范圍、行政主體（管理機構(gòu)）的權(quán)限和相互關(guān)系；沖突解決的方式、監(jiān)督檢查及救濟辦法等?！焙鲜∪耸聫d專業(yè)技術(shù)人員管理處副處長周光明在其文章中指出。

據(jù)記者了解，目前僅僅是學(xué)術(shù)界有很少人的在討論將“剝奪資格”入刑的問題。

爭議：由第三方機構(gòu)介入認(rèn)證？

盡管《行政許可法》、《就業(yè)促進(jìn)法》等一系列法律都認(rèn)可了職業(yè)資格制度的存在，但職業(yè)資格制度所衍生的證書市場亂象，日益引發(fā)了社會性的擔(dān)憂。這些擔(dān)憂中，除了市場監(jiān)管的問題，有兩方面來自于制度層面：

一個是制定職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)的混亂。整理數(shù)以千計的職業(yè)資格可以發(fā)現(xiàn)，在頒發(fā)的依據(jù)上各有不同。有的是國家立法層面確立的，如《律師法》、《注冊會計師法》等等；有的是由人事部門統(tǒng)一規(guī)劃出臺的，如注冊機構(gòu)工程師、職業(yè)藥師；有的是有關(guān)部委或行業(yè)協(xié)會制定的，如人力資源師、室內(nèi)裝飾設(shè)計師等等，缺乏一個統(tǒng)一的管理對口機構(gòu)。這個問題，在成立人力資源和社會保障部后，有所緩解。

另一個則是職業(yè)資格由誰來認(rèn)證的問題。一些學(xué)者和實務(wù)工作者主張，目前我國的職業(yè)資格的標(biāo)準(zhǔn)頒布和認(rèn)證都是以政府部門為主導(dǎo)的，而國際上通行的職業(yè)資格認(rèn)證是由第三方機構(gòu)來完成的，后能更加能夠避免政府集“裁判員和教練員”于一身的尷尬。

清理：五年才結(jié)果

2007年，官方開始意識到職業(yè)資格制度在推廣過程中帶來的問題。2007年12月30日國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于清理規(guī)范各類職業(yè)資格相關(guān)活動的通知》一文，斥責(zé)在制度執(zhí)行過程中“考試太亂、證書太濫；有的部門、地方和機構(gòu)隨意設(shè)置職業(yè)資格，名目繁多、重復(fù)交叉；有些機構(gòu)和個人以職業(yè)資格為名隨意舉辦考試、培訓(xùn)、認(rèn)證活動，亂收費、濫發(fā)證，甚至假冒權(quán)威機關(guān)名義組織所謂職業(yè)資格考試并頒發(fā)證書；一些機構(gòu)擅自承辦境外職業(yè)資格的考試發(fā)證活動，高額收費等”。

人力資源社會保障部、發(fā)展改革委、公安部、監(jiān)察部、教育部、民政部、財政部、工商總局等等各個國家部委都被牽扯進(jìn)這場行動中。

或許是有關(guān)方面也沒有預(yù)料到工作內(nèi)容的復(fù)雜性，原定只有四個月（上述文件中截止日期為2008年的4月30日）的行動，竟然開展了五年之久。

直到2012年5月11日，這場堪稱“史上時間最長、范圍最廣”的職業(yè)資格規(guī)范清理活動，才開花結(jié)果。

納入第一批公告保留的職業(yè)資格有265項，主要包括：職業(yè)準(zhǔn)入類職業(yè)資格36項（專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)準(zhǔn)入類職業(yè)資格33項，技能人員職業(yè)準(zhǔn)入類職業(yè)資格3項，請見附表）；職業(yè)水平評價類職業(yè)資格229項（專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)水平評價類職業(yè)資格26項，技能人員職業(yè)水平評價類職業(yè)資格203項）。

據(jù)了解，今后，人力資源和社會保障部還將繼續(xù)分兩批發(fā)布清理規(guī)范后保留的職業(yè)資格?；蛟S，要到那時，我們才能確定中國到底還有多少職業(yè)資格。